Date : 20160608

Dossier : IMM-3646-15

Référence : 2016 CF 629

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Ottawa (Ontario), le 8 juin 2016

En présence de monsieur le juge Russell

ENTRE :

MALIK ZARAR ALI QADDAFI

SUMAIRA MALIK

MUHAMMAD ASHIR ALI

MUHAMMAD SHARJEEL ALI

AIZA ALI MALIK

demandeurs

et

LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION

défendeur

JUGEMENT ET MOTIFS 

I.                   INTRODUCTION

[1]               Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire déposée en vertu du paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR) de la décision rendue par la Section d’appel des réfugiés (SAR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada le 17 juillet 2015 par laquelle il a été conclu que les demandeurs ne sont ni des réfugiés ni des personnes à protéger au sens des articles 96 et 97 de la Loi (la décision), confirmant la décision de la Section de la protection des réfugiés (SPR) que les demandeurs avaient une possibilité de refuge intérieur (PRI) réaliste au Pakistan dans la ville de Hyderabad.

II.                CONTEXTE

[2]               Les demandeurs sont tous des citoyens du Pakistan. Malik Zarar Ali Qaddafi (demandeur principal) a effectué du travail à titre contractuel pour le Service aérien d’aide humanitaire des Nations Unies (ONU) au Pakistan pendant dix ans.

[3]               Les demandeurs ont fait valoir qu’ils étaient exposés à un risque de persécution et de préjudice par les talibans après avoir reçu deux appels téléphoniques de personnes non identifiées le 28 octobre 2013 et le 25 novembre 2013. La personne qui était en ligne a déclaré qu’elle savait qui étaient le demandeur principal et les membres de sa famille, et que le temps était venu pour lui de mourir, comme les autres membres du personnel des Nations Unies.

[4]               Après ces appels téléphoniques, le demandeur principal a entrepris des démarches pour se rendre au Canada. Les demandeurs ont quitté le Pakistan le 24 décembre 2013. Le 25 décembre 2013, ils sont arrivés au Canada, et ont présenté leur demande d’asile le 14 mars 2014.

A.                Décision de la SPR

[5]               La demande d’asile des demandeurs a été entendue le 26 mai 2014. La SPR a conclu que les demandeurs n’étaient ni des réfugiés ni des personnes à protéger au sens de la Convention. Bien que la SPR ait accepté que les craintes des demandeurs fussent liées à l’un des motifs prévus à la Convention – opinions politiques imputées – en raison des antécédents professionnels du demandeur principal avec les Nations Unies, la SPR a conclu que les demandeurs s’étaient fondés sur des conjectures pour étayer l’allégation que les talibans étaient responsables des deux appels téléphoniques de menace qu’ils avaient reçus à la fin de 2013.

[6]               En outre, la SPR a conclu que les demandeurs n’avaient pas établi qu’ils étaient exposés à plus qu’une simple possibilité de persécution de la part des talibans à Hyderabad. Les demandeurs n’ont pas démontré que le demandeur principal, qui avait cessé de travailler pour les Nations Unies à la demande des auteurs des appels téléphoniques anonymes, était une cible de premier ordre des talibans.

[7]               La SPR a également conclu que les demandeurs n’avaient pas fait tous les efforts objectivement raisonnables pour obtenir une protection au Pakistan avant d’envisager de solliciter une protection sur la scène internationale, et qu’ils n’avaient pas non plus démontré que la police pakistanaise serait incapable de les protéger.

[8]               Les demandeurs ont interjeté appel de la décision de la SPR devant la SAR, demandant que la SAR annule la décision de la SPR et lui substitue sa propre décision ou, subsidiairement, que l’affaire soit renvoyée à la SPR devant un tribunal différemment constitué.

B.                 Décision faisant l’objet du contrôle

[9]               Les demandeurs ont présenté quinze nouveaux éléments de preuve documentaire à l’appui de leur appel de la décision de la SPR. En appliquant le paragraphe 110(4) de la Loi, la SAR a conclu que les dix premiers éléments proposés ne satisfaisaient pas aux critères applicables prescrits par la loi et n’ont ainsi pas été acceptés comme nouveaux éléments de preuve. Les cinq autres, cependant, ont été considérés comme des documents émis après la date de la décision de la SPR et ont été admis. Puisque les nouveaux éléments de preuve n’ont soulevé aucune question importante quant à la crédibilité des demandeurs ou, s’ils avaient été admis, n’auraient pas nécessairement justifié que la demande d’asile soit accordée ou refusée, la SAR a conclu qu’elle pouvait poursuivre sans tenir d’audience en se fondant sur le dossier de la SPR, malgré la requête des demandeurs.

[10]           La SAR a appliqué le critère à deux volets afin d’établir si les demandeurs avaient une possibilité de refuge intérieur (PRI) dans la ville de Hyderabad au Pakistan. La SAR a d’abord examiné si, selon la prépondérance des probabilités, il y avait une possibilité sérieuse que les demandeurs soient persécutés à Hyderabad. Elle a ensuite examiné si la situation à Hyderabad était telle qu’il ne serait pas déraisonnable, vu toutes les circonstances de l’affaire, en particulier pour les demandeurs, de s’y réfugier : Rasaratnam c. Canada (Emploi et Immigration), [1992] 1 CF 706 (CA).

[11]           La SAR a fait remarquer que, une fois qu’une possibilité de refuge intérieur est établie, le fardeau qui incombe au demandeur d’asile pour prouver qu’il est déraisonnable pour lui d’y trouver refuge est assez lourd. Il ne faut rien de moins que l’existence de conditions qui mettraient en péril la vie et la sécurité d’un demandeur d’asile tentant de se réinstaller temporairement en lieu sûr.

[12]           Alors que les demandeurs ont affirmé que la SPR avait expressément demandé à l’avocat de limiter les observations à la question de la possibilité de refuge intérieur, lors de l’examen de l’enregistrement audio et de la transcription, la SAR a estimé que les demandeurs avaient extrait des parties des déclarations de l’audience de la SPR sans les considérer dans leur contexte. La SAR a estimé qu’à aucun moment, la SPR n’avait instruit l’avocat de restreindre la portée de la cause des demandeurs de la sorte.

[13]           La SAR a conclu que, bien que les employés des Nations Unies et les travailleurs humanitaires au Pakistan soient exposés à des risques, cela ne veut pas nécessairement dire qu’ils sont tous admissibles en tant que réfugiés. La SAR était d’accord avec la SPR sur ce point. Elle a estimé que l’argument des demandeurs selon lequel il était déraisonnable pour la SPR de conclure à une absence de risque en se fondant sur une absence de persécution passée à l’égard des demandeurs doit être rejeté.

[14]           Après avoir examiné la trousse documentaire des demandeurs, la SAR a fait remarquer qu’elle comprenait peu de références directes à des problèmes à Hyderabad et ciblait plutôt la ville portuaire de Karachi – que la SPR reconnaît d’emblée ne pas être une possibilité de refuge intérieur raisonnable. Les nouveaux éléments de preuve des demandeurs ajoutent peu de poids à l’argument des demandeurs selon lequel les talibans sévissent dans la région de la possibilité de refuge intérieur, qu’il y a absence de protection de l’État, ou que cette région est dangereuse en général. La SAR a plutôt conclu, après examen, que les éléments de preuve fournissent en fait un appui à l’argument selon lequel Hyderabad, en tant que possibilité de refuge intérieur, constitue une possibilité raisonnable et réaliste.

[15]           La SAR a poursuivi en faisant observer ce qui suit : le témoignage du demandeur principal souligne qu’il est un homme qui ne doit sa réussite dans la vie qu’à lui‑même et qu’il possède un certain nombre de propriétés en location dans tout le Pakistan; les demandeurs ont l’expérience des voyages internationaux; le fait que les demandeurs n’ont pas de connaissances à Hyderabad ne va pas à l’encontre du fait que la ville soit un refuge sûr et ne puisse qu’être considérée comme une difficulté potentielle; et aucune preuve n’a été présentée pour appuyer l’allégation du demandeur principal selon laquelle l’éducation de ses enfants était menacée.

[16]           La SAR a conclu, en se fondant sur la preuve, qu’il est manifeste que la possibilité de refuge intérieur est ouverte aux demandeurs à Hyderabad. Les demandeurs ne se sont pas acquittés du fardeau d’établir qu’il y avait une sérieuse possibilité qu’ils soient persécutés, ou qu’ils soient individuellement exposés à un risque pour leur vie ou à un risque de traitements ou peines cruels et inusités ou à un risque de torture par quiconque au Pakistan.

III.             QUESTIONS EN LITIGE

[17]           Les demandeurs avancent que ce qui suit est en litige dans la présente instance :

1.      La SAR a-t-elle commis une erreur en refusant d’admettre les nouveaux éléments de preuve des demandeurs?

2.      La SAR a-t-elle commis une erreur en omettant d’évaluer les risques auxquels étaient exposés les demandeurs?

3.      La SAR a-t-elle commis une erreur en ne procédant pas à une analyse appropriée de la possibilité de refuge intérieur?

IV.             NORME DE CONTRÔLE

[18]           Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], la Cour suprême du Canada a conclu qu’il n’est pas requis d’effectuer une analyse de la norme de contrôle dans tous les cas. Lorsque la norme de contrôle applicable à la question soumise à la Cour est bien établie par la jurisprudence, la cour de révision peut l’adopter. Ce n’est que lorsque la jurisprudence est muette ou qu’elle semble incompatible avec l’évolution récente du droit en matière de contrôle judiciaire que l’examen des quatre facteurs de cette analyse est nécessaire : Agraira c. Canada (Sécurité publique et de la Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 48.

[19]           La décision de la SAR quant à l’analyse appropriée à faire pour évaluer la recevabilité de nouveaux éléments de preuve devant la SAR en vertu de l’article 110(4) de la Loi veut qu’un tribunal examine et applique sa loi constitutive et, en tant que telle, fait partie de l’expertise de la SAR et ne prévoit pas une question d’importance capitale pour le système juridique : Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11, au paragraphe 167; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, aux paragraphes 45 et 46; Colombie-Britannique (Commission des valeurs mobilières) c. McLean, 2013 CSC 67, aux paragraphes 26 et 30; Deri c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 1042 [Deri]; Ngandu c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 423, au paragraphe 13; Singh c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1022, aux paragraphes 37 à 39 et 42. La première question appelle donc l’application de la norme de la raisonnabilité.

[20]           La norme de la raisonnabilité s’applique aux conclusions factuelles de la SAR, et à son appréciation de la preuve et a préséance sur les considérations de déférence : Siliya c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 120; Akuffo c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1063, au paragraphe 27. Les deux parties conviennent, et je suis d’accord, que la norme de la raisonnabilité doit être appliquée à l’évaluation de la SAR des conclusions de la SPR concernant la question de savoir si les demandeurs disposaient ou non d’une possibilité de refuge intérieur valable à Hyderabad. Les deuxième et troisième questions seront également examinées en toute clarté, selon la norme de la raisonnabilité.

[21]           Lorsque la Cour effectue le contrôle d’une décision selon la norme de la raisonnabilité, son analyse porte sur « la justification de la décision, la transparence et l’intelligibilité du processus décisionnel [ainsi que sur] l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». Voir Dunsmuir, précité, au paragraphe 47 et Khosa c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CSC 12, au paragraphe 59 [Khosa]. Autrement dit, la Cour ne devrait intervenir que si la décision contestée est déraisonnable en ce sens qu’elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».

V.                DISPOSITIONS LÉGISLATIVES

[22]           Les dispositions suivantes de la Loi sont applicables en l’espèce :

VI.             ARGUMENT

A.                Question 1 – La SAR a-t-elle commis une erreur en refusant d’admettre les nouveaux éléments de preuve des demandeurs?

(1)               Demandeurs

[23]           La Cour a jugé qu’il y a une exigence d’avis clair dans les analyses de possibilité de refuge intérieur : Thevarajah c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2004 CF 1654; Ay c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 671. Les demandeurs prétendent que leur avocat n’a reçu aucun avis, et cela aurait dû être examiné quant à savoir pourquoi les documents ont été présentés avant l’instance de la SAR. Il est beaucoup plus probable que Hyderabad aurait été rejetée comme possibilité de refuge intérieur si cet élément de preuve avait été pris en considération de façon appropriée.

[24]           Les demandeurs ont également fait valoir à l’audience de cette affaire que la SAR aurait dû, en tout état de cause, considérer d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour admettre cette preuve documentaire.

(2)               Défendeur

[25]           Le défendeur soutient que les demandeurs ont été informés que Hyderabad était considérée comme une possibilité de refuge intérieur au début de l’audience de la SPR. Par conséquent, un préavis suffisant a été donné. L’affirmation selon laquelle leur avocat n’a pas anticipé la possibilité de refuge intérieur n’est pas une raison valable pour tenter d’introduire de nouveaux éléments de preuve au stade de l’appel.

[26]           Le défendeur affirme que les demandeurs ne se sont pas acquittés du fardeau de démontrer pourquoi leurs nouveaux éléments de preuve satisfaisaient aux conditions d’admission en vertu du paragraphe 110(4) de la Loi. La Cour a déclaré que le paragraphe 110(4) ne confère aucun pouvoir discrétionnaire à la SAR pour refuser d’appliquer ses exigences d’admissibilité explicites à l’égard de nouveaux éléments de preuve : Deri, précité.

[27]           La SAR a conclu que l’ancien avocat des demandeurs avait eu trois occasions de fournir des éléments de preuve sur la pertinence d’Hyderabad comme possibilité de refuge intérieur proposée : au début de l’audience lorsque la possibilité de refuge intérieur proposée a été identifiée; lors de la plaidoirie de l’avocat des demandeurs; et au moment où la SPR a rendu sa décision oralement à l’audience. Il était raisonnable que la SAR conclue que les demandeurs ne devaient pas être autorisés à présenter des éléments de preuve qui existaient avant la décision de la SPR puisque les demandeurs auraient pu demander un ajournement afin de déposer les mêmes éléments de preuve à la SPR avant le rejet de leur demande d’asile.

B.                 Question 2 – La SAR a-t-elle commis une erreur en omettant d’évaluer les risques auxquels étaient exposés les demandeurs?

(1)               Demandeurs

[28]           La SAR a conclu que les demandeurs ne satisfaisaient ni au critère de la persécution en vertu de l’article 96 de la Loi ni au critère des personnes à protéger en vertu de l’article 97. La SPR a estimé que les demandeurs et leurs déclarations relatives à la crainte étaient crédibles. Elle a aussi estimé que les craintes des demandeurs étaient liées à l’un des motifs prévus à la Convention. Le refus, selon les demandeurs, semble reposer sur une possibilité de refuge intérieur proposée et leur incapacité d’établir l’identité de l’agent de persécution et le risque auquel ils étaient exposés.

[29]           Tel que mentionné par la SPR, le demandeur principal gagnait au Pakistan un revenu mensuel de 10 000 $. Les demandeurs soutiennent qu’il est difficile d’imaginer pourquoi quelqu’un abandonnerait une situation aussi confortable à moins qu’il n’y ait clairement une menace pour sa vie. La SPR a accepté le témoignage des demandeurs affirmant qu’ils ont été menacés et a également accepté que les craintes des demandeurs étaient liées à l’un des motifs prévus à la Convention – opinions politiques imputées.

[30]           Cependant, les conclusions de la SPR concernant la persécution subie par les demandeurs, notamment son affirmation selon laquelle l’agent de persécution n’a pas mis ses menaces à exécution, sont manifestement inéquitables et auraient dû être rejetées par la SAR. En outre, ce n’est que pure spéculation de la part de la SAR et de la SPR d’affirmer que les talibans ne sont pas les agents de persécution, et qu’il n’est pas clair pour quels motifs la SAR a accepté la preuve relative aux talibans – notamment que les talibans constituent le groupe terroriste prédominant au Pakistan et qu’il vise souvent les travailleurs humanitaires – si les talibans ne sont pas acceptés comme étant les agents de persécution. Bien qu’il ne soit pas prouvé hors de tout doute raisonnable que les talibans étaient les auteurs des appels reçus par les demandeurs, on peut raisonnablement affirmer que, selon la prépondérance des probabilités, et étant donné la preuve sur la situation du pays déposée devant la SAR, que c’était le cas. Il est injuste d’exiger des demandeurs qu’ils pourchassent leurs poursuivants pour confirmer leur identité.

[31]           À la lumière de la preuve présentée, il n’est pas raisonnable que la SAR ne soit pas arrivée à la conclusion qu’il y avait plus qu’une simple possibilité de persécution.

(2)               Défendeur

[32]           La SAR a conclu que la SPR a examiné les deux volets du critère relatif à la possibilité de refuge intérieur et est parvenue à une décision intelligible et transparente en concluant que Hyderabad était un endroit sûr pour les demandeurs.

[33]           Il était raisonnable que la SAR confirme la conclusion de la SPR que les demandeurs ne sont pas exposés à une possibilité sérieuse de préjudice ou de persécution de la part des talibans. La SAR a correctement évalué les éléments de preuve dont elle disposait, ainsi que les nouveaux éléments de preuve des demandeurs en appel, et a conclu qu’ils ne suffisaient pas pour établir que les appels téléphoniques reçus par les demandeurs en octobre et novembre 2013 étaient le fait des talibans. Ce n’était pas une erreur de la part de la SAR de conclure que les demandeurs s’appuyaient sur des conjectures pour justifier leur conviction qu’ils avaient été ciblés.

[34]           La SAR a souligné que la SPR avait pris tous les éléments suivants en considération : les demandeurs n’avaient pas été en mesure d’identifier les auteurs des deux appels téléphoniques de menace qu’ils ont reçus; les demandeurs ont vécu au Pakistan pendant deux mois sans incident avant de partir pour le Canada; les demandeurs ont eu la possibilité d’expliquer pourquoi ils croyaient que l’agent de persécution les pourchasserait encore même si le demandeur principal avait cessé de travailler pour les Nations Unies et avait respecté leurs exigences; la preuve documentaire objective a indiqué que des cibles de haut niveau ont été menacées par les talibans dans tout le Pakistan, mais le demandeur principal ne constituait pas une cible de haut niveau.

[35]           Le défendeur soutient que la SAR a également pris en considération les éléments de preuve de façon appropriée et a confirmé la conclusion de la SPR concernant le deuxième volet du critère relatif à la possibilité de refuge intérieur voulant qu’il soit raisonnable que les demandeurs déménagent à Hyderabad.

C.                 Question 3 – La SAR a-t-elle commis une erreur en ne procédant pas à une analyse appropriée de la possibilité de refuge interne?

(1)               Demandeurs

[36]           Les demandeurs font valoir que la confirmation par la SAR de la conclusion de la SPR d’une possibilité de refuge intérieur est incertaine et inappropriée. Il est manifeste que la SAR s’est appuyée sur l’analyse de la SPR qui indiquait que le demandeur aurait dû demander la protection de l’ONU, alors qu’il n’incombe pas aux Nations Unies d’assurer la protection au Pakistan et rien ne démontre que l’ONU manifestait une présence significative à Hyderabad. Les demandeurs font valoir qu’il est difficile d’imaginer ce que l’ONU pouvait faire pour les protéger à Hyderabad, en particulier compte tenu de la démission récente du demandeur principal – de toute évidence un facteur pertinent dans l’évaluation de son admissibilité en tant que possibilité de refuge intérieur.

[37]           En ce qui concerne le traitement par la SPR de la question des talibans, la conclusion qu’ils sont moins puissants que la police ne devrait pas être acceptée par la SAR. L’incitation à la violence par les talibans et leur influence soutenue au Pakistan montre que la police n’est pas en mesure d’offrir une protection contre ce groupe.

[38]           La SAR a également fait remarquer que la province de Sindh, où se trouve Hyderabad, a connu un resserrement de la sécurité en raison de menaces de la part des talibans. Cependant, les demandeurs notent que la preuve ne démontre pas que l’État est effectivement capable de protéger ses citoyens contre les terroristes. En fait, la preuve démontre que les policiers sont incapables de se protéger eux-mêmes, sans parler des citoyens. Les talibans ont montré qu’ils sont capables de frapper des cibles à Hyderabad, y compris la police. Dans son analyse de la possibilité de refuge intérieur, la SAR n’accepte pas que les talibans soient les agents de persécution dans le but de conclure que les demandeurs ne satisfaisaient pas au critère de la persécution. Cette analyse a ensuite manifestement mené à une mauvaise interprétation de la preuve concernant la capacité des talibans de persécuter les demandeurs à Hyderabad.

[39]           Les demandeurs soutiennent que, bien que le demandeur principal ait eu une carrière prospère à Islamabad, cela ne signifie pas qu’il pourra connaître le même succès à Hyderabad. Les difficultés rencontrées par les demandeurs à s’établir constituent des facteurs dans l’examen de la possibilité de refuge intérieur, et les demandeurs devraient encore lutter pour s’établir dans une ville étrangère dans un pays déchiré par la guerre. La conclusion que Hyderabad est une possibilité de refuge intérieur sûre et valable n’est manifestement pas raisonnable.

(2)               Défendeur

[40]           Le défendeur affirme que la Cour a jugé qu’une conclusion relative à une possibilité de refuge intérieur est déterminante et, en tant que composante distincte de l’analyse du tribunal, est suffisante pour trancher une demande d’asile : Sarker c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2005 CF 353, au paragraphe 7. Une décision fondée sur une possibilité de refuge intérieur valable doit être maintenue si le tribunal a appliqué le bon critère pour son analyse et si ses conclusions sur l’existence d’une possibilité de refuge intérieur n’étaient pas déraisonnables.

[41]           Bien que les demandeurs fassent valoir que la SAR n’aurait pas dû accepter les conclusions de la SPR sur la protection de l’État, si elle ne les avait pas acceptées, la conclusion relative à la possibilité de refuge intérieur demeurerait quand même déterminante. Les demandeurs n’ont pas établi que les talibans étaient leurs agents de persécution, et les éléments de preuve indiquaient qu’il était peu probable que les talibans les pourchassent à Hyderabad. Le fardeau incombait aux demandeurs. La SAR n’avait pas à prouver que les talibans n’étaient pas les agents de persécution. Il était inutile de procéder à un examen plus approfondi. Les demandeurs tentent maintenant d’obtenir de la Cour qu’elle réévalue la preuve présentée à la SAR.

[42]           Le défendeur soutient que, en confirmant la décision de la SPR, la SAR a conclu que : les demandeurs ont été menacés, mais que les menaces n’équivalaient pas à de la persécution; les demandeurs n’ont pas établi, selon la prépondérance des probabilités, l’identité de leurs agents de persécution; il y avait une possibilité de refuge intérieur valable à Hyderabad, au motif qu’il n’y avait aucun risque sérieux de persécution au sens de l’article 96 ou de risque au sens de l’article 97 à Hyderabad, et que ce n’était pas déraisonnable que les demandeurs y cherchent refuge; les demandeurs n’avaient demandé aucune protection de l’État; et les demandeurs n’avaient pas réfuté la présomption de protection de l’État.

[43]           La Cour d’appel fédérale a souligné que le critère pour démontrer qu’une possibilité de refuge intérieur est déraisonnable est strict, et que le fardeau de la preuve incombant à un demandeur pour ce faire est plutôt lourd : Ranganathan c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2001] 2 CF 164, au paragraphe 15 (CA). Les demandeurs n’ont pas prouvé l’identité de leurs agents de persécution et n’ont pas établi que les menaces constituaient de la persécution. La conclusion de la SAR relative à la possibilité de refuge intérieur était donc justifiée.

VII.          ANALYSE

[44]           Les demandeurs ont soulevé un certain nombre de questions aux fins d’examen et je vais les traiter dans l’ordre.

A.                Défaut de prendre en compte de nouveaux éléments de preuve

[45]           Les demandeurs soutiennent que la SAR a commis une erreur en refusant d’admettre leurs nouveaux éléments de preuve (pièces 1 à 10) présentés pour répondre aux préoccupations de la SPR concernant la possibilité de refuge intérieur proposée à Hyderabad.

[46]           Les pièces 1 à 10 ont été exclues par la SAR, parce qu’elles ne satisfaisaient pas aux exigences requises des nouveaux éléments de preuve en vertu du paragraphe 110(4) de la Loi, en ce que toute cette documentation était disponible avant le rejet de la demande des demandeurs par la SPR.

[47]           Les demandeurs soutiennent qu’ils ne pouvaient anticiper que la possibilité de refuge intérieur à Hyderabad constituerait un problème devant la SPR, et que la transcription de l’audience de la SPR démontre que leur avocate précédente n’avait pas prévu d’aborder la suggestion relative à la possibilité de refuge intérieur. Ils affirment que leur avocate précédente n’avait aucun moyen d’anticiper la question de la possibilité de refuge intérieur, et n’avait donc aucune raison de présenter les pièces 1 à 10.

[48]           La SAR a examiné le dossier, y compris l’enregistrement audio des notes, qui révèle que la possibilité de refuge intérieur à Hyderabad avait été identifiée aux demandeurs au début de l’audience de la SPR, mais que l’avocate des demandeurs n’avait pas pris les mesures qu’il fallait pour l’aborder.

[49]           Quand est venu le moment des observations de vive voix devant la SPR, l’avocate a reconnu qu’elle n’avait aucune documentation particulière à présenter à l’égard de l’emplacement de la possibilité de refuge intérieur. Par conséquent, il n’est pas possible de soutenir, comme les demandeurs le font en l’espèce, que leur ancienne conseillère juridique n’était pas au courant de la question de la possibilité de refuge intérieur et n’a pas eu l’occasion de l’aborder. Leur ancienne conseillère juridique n’a pas demandé plus de temps pour soumettre de la documentation pertinente ou présenter d’autres observations sur cet enjeu. Par conséquent, il s’avère que les demandeurs auraient facilement pu demander un délai pour présenter les pièces 1 à 10. Il s’agit d’éléments de preuve qui auraient pu être présentés à la SPR, mais les demandeurs, pour des raisons qui demeurent obscures, ont choisi de ne pas les présenter.

[50]           Ensuite, on ne saurait dire que la SAR a agi de façon déraisonnable, ou de façon injuste sur le plan procédural, en refusant d’admettre cette documentation en appel. Il s’agissait simplement d’éléments de preuve qui ne satisfaisaient pas aux exigences du paragraphe 110(4) de la Loi.

[51]           Toutefois, à l’audience de cette demande qui m’était soumise, la question a été soulevée quant à savoir si la SAR avait commis une erreur dans son interprétation du paragraphe 110(4) en omettant d’examiner et d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’admettre de nouveaux éléments de preuve qui étaient techniquement irrecevables et a ainsi omis de considérer les valeurs de la Charte en refusant d’admettre de nouveaux éléments de preuve. Les demandeurs font valoir que la SAR avait le pouvoir discrétionnaire de le faire, alors que le défendeur soutient qu’il n’y a pas de tel pouvoir discrétionnaire et que le texte du paragraphe 110(4) doit prévaloir.

[52]           La juge Strickland a abordé cette même question dans Deri, précité, et après un examen approfondi de la jurisprudence, a conclu que le paragraphe 110(4) ne conférait pas le pouvoir discrétionnaire d’admettre de nouveaux éléments de preuve :

[53]      Je suis portée à souscrire à la prétention du défendeur selon laquelle le critère énoncé dans l’arrêt Raza ne permet pas à un agent d’ERAR d’admettre des éléments de preuve qui ne répondent pas aux exigences explicites prévues par l’alinéa 113a) de la LIPR en ce qui a trait à de nouveaux éléments de preuve. Les facteurs implicites formulés par la Cour d’appel fédérale doivent plutôt être pris en compte une fois qu’un agent a conclu que la preuve répond tout d’abord à l’une des exigences explicites prévues par la loi.

[54]      Dans le contexte de l’alinéa 113a), la Cour a déclaré ce qui suit dans De Silva c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 841 :

[17]      Bien que le processus d’ERAR soit conçu pour évaluer seulement les preuves de nouveaux risques, cela ne veut pas dire que l’on ne peut pas prendre en considération des éléments de preuve nouveaux concernant d’anciens risques. En outre, il ne faut surtout pas confondre la question de savoir si des éléments de preuve sont de nouveaux éléments de preuve au sens de l’alinéa 133a) et celle de savoir si les éléments de preuve établissent l’existence d’un risque. L’agent d’ERAR doit d’abord vérifier si le document est visé par l’un des trois volets de l’alinéa 113a). Dans l’affirmative, il doit ensuite vérifier si le document en question prouve l’existence d’un risque nouveau.

[La phrase en gras ne l’était pas dans l’original; la partie soulignée l’était dans l’original.]

[55]      Je ne vois aucune raison pour laquelle la même approche ne serait pas suivie en ce qui a trait au paragraphe 110(4). La SAR doit tout d’abord établir si les trois exigences explicites énoncées au paragraphe 110(4) sont respectées : 1) les nouveaux éléments de preuve sont‑ils survenus depuis le rejet de la demande d’asile? Dans la négative, 2) étaient‑ils normalement accessibles, ou 3) était‑il raisonnable de s’attendre à ce que la personne en cause les présente dans les circonstances? Si aucune de ces exigences ne sont respectées, alors à la simple lecture du paragraphe 110(4), la SAR n’a pas le pouvoir discrétionnaire d’admettre les nouveaux éléments de preuve.

[53]           Étant arrivée à cette conclusion, la juge Strickland a estimé que la jurisprudence n’était pas établie et a certifié la question suivante :

L’admissibilité de nouveaux éléments de preuve en vertu du paragraphe 110(4) comporte-t-elle l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la SAR? Dans l’affirmative, ce pouvoir discrétionnaire permet‑il à la SAR d’admettre de nouveaux éléments de preuve qui ne répondent pas au critère prévu par le paragraphe 110(4) et cette admission entraîne-t-elle une prise en compte des valeurs consacrées par la Charte?

[54]           Les demandeurs m’ont demandé de certifier la même question en l’espèce. Je crois que les motifs invoqués par la juge Strickland dans Deri, précité, pour certifier la question s’appliquent également à la présente affaire. Toutefois, la Cour d’appel fédérale a récemment traité de cette question dans Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Singh, 2016 CAF 96 [Singh].

[55]           Dans Singh, la Cour d’appel fédérale a examiné pour la première fois la façon d’interpréter le paragraphe 110(4). Selon Singh, l’interprétation de la SAR du paragraphe 110(4) est susceptible de contrôle selon la norme de la raisonnabilité, et l’interprétation par un organe administratif de sa loi constitutive commande de la déférence de la part de la cour de révision.

[56]           En ce qui concerne la question de savoir si l’admission de nouveaux éléments de preuve en vertu du paragraphe 110(4) prévoit l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, la Cour d’appel fédérale indique clairement que les conditions explicites énoncées dans ce paragraphe sont « inéluctables » et « ne laissent aucune place à la discrétion de la part de la SAR » (paragraphes 34 et 35, et 63);

[63]      Or, le paragraphe 110(4) n’est pas rédigé de façon ambiguë et ne confère aucune discrétion à la SAR. Tel que mentionné précédemment (voir les para. 34, 35 et 38 ci-haut), l’admissibilité d’une preuve nouvelle devant la SAR est assujettie à des critères bien définis, et ni le libellé de ce paragraphe ni le cadre plus large de l’article dans lequel il se trouve ne permettent de croire que le législateur entendait conférer à la SAR la discrétion de passer outre aux exigences qu’il a soigneusement prévues. Cette approche est d’ailleurs parfaitement conforme à la décision rendue par cette Cour dans l’arrêt Raza. Les critères dégagés dans cette affaire eu égard à l’alinéa 113a), qui ne sont d’ailleurs pas nécessairement cumulatifs, ne supplantent pas les conditions légales explicites; ils s’ajoutent au contraire à ces conditions dans la mesure où ils « résultent implicitement » de l’objet de cette disposition, pour reprendre les termes de cette Cour au paragraphe 14 de l’arrêt Raza. À l’inverse, il ne saurait être question de faire fi des exigences énoncées au paragraphe 110(4) pour s’en remettre plutôt à un exercice de pondération entre les valeurs de la Charte et les objectifs poursuivis par le législateur. En l’absence d’une contestation directe de ce texte législatif, il convient de lui donner effet et la SAR n’a d’autre choix que d’en respecter les exigences.

[57]           Alors que la question proposée en est certainement une qui transcende les faits de l’espèce, la Cour d’appel fédérale y a effectivement déjà répondu dans l’arrêt Singh, et je ne vois aucune raison de la certifier.

B.                 Évaluation du risque – les talibans

[58]           Les demandeurs soutiennent que la SPR a fait des déclarations erronées au sujet de la persécution subie par les demandeurs de la part des talibans. Ils soutiennent que la SPR s’est livrée à de la [traduction] « pure spéculation en affirmant que les talibans n’étaient pas les agents de persécution », et que la SAR aurait dû souligner ce fait et infirmer la décision.

[59]           À mon avis, ce ne sont ni la SPR ni la SAR qui se sont livrées à de la spéculation. Ces tribunaux ont accepté les deux appels téléphoniques de menace, mais ont conclu, pour les motifs donnés, que les demandeurs n’avaient pas établi qu’ils aient été menacés par les talibans, ou que les talibans les cibleraient à l’avenir. Les demandeurs tentent de renverser le fardeau de la preuve ou de demander à la Cour de réévaluer la preuve et de conclure qu’ils ont été et seront, ciblés par les talibans. Ce n’est pas le rôle de la Cour de réévaluer la preuve et de parvenir à une conclusion favorable aux demandeurs. Voir Khosa, précité, au paragraphe 61; et Saadatkhani c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2006 CF 614, au paragraphe 5.

C.                 Analyse de la possibilité de refuge intérieur

[60]           Les demandeurs soutiennent que la SAR n’a pas pu procéder à une analyse appropriée de la question de la possibilité de refuge intérieur.

[61]           Ils soutiennent que l’analyse de la SPR de la protection offerte par l’ONU et par l’État, dans le contexte d’une possibilité de refuge intérieur valable à Hyderabad, est déraisonnable. Selon eux, il était déraisonnable de la part de la SPR et de la SAR d’affirmer que les demandeurs pouvaient se tourner vers les Nations Unies pour obtenir de la protection.

[62]           La SAR a précisément abordé cette question au paragraphe 25 de sa décision :

[traduction] La SAR a estimé que la SPR dans sa décision orale n’aborde pas la protection de l’État et conclut qu’il aurait été raisonnable que l’appelant sollicite la protection de l’ONU et de la police avant de chercher à obtenir une protection internationale, mais déclare que la question déterminante est la possibilité de refuge intérieur. La SPR a clairement indiqué dans ses conclusions ultérieures que [traduction] « dans le contexte d’une possibilité de refuge intérieur, j’ai estimé que la présomption de protection de l’État n’a pas été réfutée dans votre cas », confirmant qu’elle a considéré la notion de protection de l’État pour tirer ses conclusions relatives à la possibilité de refuge intérieur comme cela a été confirmé dans un certain nombre de décisions de la Cour fédérale.

[Notes de bas de page omises]

[63]           En d’autres termes, la question ne touche pas la conduite passée des demandeurs qui n’ont pas demandé la protection de l’ONU ou de la police. Il est question de risque prospectif et de l’existence de la possibilité de refuge intérieur à Hyderabad. Dans son analyse de cette question, la possibilité d’une assistance de l’ONU n’est pas un facteur. La SAR reconnaît simplement au paragraphe 30 de sa décision que les travailleurs de l’ONU sont en danger et que cela doit être pris en compte lors de l’évaluation d’une possibilité de refuge intérieur valable :

[traduction] La SAR a examiné la documentation disponible et a conclu que la preuve confirme effectivement que les travailleurs des Nations Unies ou les travailleurs humanitaires sont bien exposés à des risques. La SAR avait estimé que les groupes des Nations Unies et divers autres qui fournissent une assistance humanitaire continuent d’exercer leur action au Pakistan. La SAR estime, malgré les arguments de l’appelant, que l’ONU ou les travailleurs humanitaires sont exposés à des risques au Pakistan; cela n’équivaut pas à une reconnaissance que tous les travailleurs de l’ONU ou d’autres travailleurs humanitaires puissent être reconnus comme des réfugiés. La SAR a examiné la situation individuelle des appelants et après avoir examiné l’ensemble de la preuve, conclut qu’elle est d’accord avec les conclusions de la SPR et que les arguments des appelants doivent être rejetés.

[64]           Les demandeurs soulèvent divers autres arguments pour expliquer leurs motifs de croire que l’analyse relative à la possibilité de refuge intérieur faite par la SAR était déraisonnable.

[65]           Par exemple, les demandeurs font valoir que [traduction] « Si les demandeurs estimaient qu’il y avait une possibilité de refuge intérieur valable dans leur pays, ils l’auraient évidemment choisi plutôt que de tenter de se réinstaller de l’autre côté de la planète. » Tout ce que cela signifie, c’est que les demandeurs sont les meilleurs juges de ce qui est raisonnable dans leur propre cause, et que la SAR et la Cour devraient accepter leur jugement. Ce n’est pas un principe connu du droit des réfugiés. La possibilité de refuge intérieur doit être évaluée objectivement, et non pas selon l’opinion subjective des demandeurs sur la question.

[66]           Les demandeurs soutiennent également que l’analyse relative à la possibilité de refuge intérieur est déraisonnable parce que [traduction] « La SAR n’accepte pas que les talibans soient en fait les agents de persécution. » Il n’y a pas d’erreur dans le cas présent parce que les demandeurs n’ont pas établi que les talibans étaient les agents de persécution.

[67]           La décision est cependant problématique sous un aspect important.

[68]           Le défendeur affirme dans ses observations que la SPR [traduction] « a fait remarquer que le demandeur principal avait cessé de travailler pour l’ONU, un geste qui satisfait la demande des auteurs anonymes des appels de menace » [c’est nous qui soulignons].

[69]           Le récit du demandeur principal du premier appel téléphonique (à la fois dans son affidavit et dans son témoignage de vive voix) mentionne qu’on lui a dit que, comme employé de l’ONU, il était surveillé et que son heure était venue. Aucune description de la menace n’indique de quelque manière que ce soit que la menace serait mise à exécution si le demandeur principal continuait à travailler pour les Nations Unies. Il n’y a pas d’indication claire que quelque « demande » que ce soit ait était « satisfaite » par le fait que le demandeur principal cesse ses activités professionnelles.

[70]           Au paragraphe 28 de la décision, la SAR énonce les motifs sur lesquels s’est fondée la SPR pour rendre sa décision, notamment ce qui suit :

[traduction] La SPR a également examiné son analyse concernant l’emplacement de la possibilité de refuge intérieur. L’appelant a confirmé dans son témoignage qu’il a mis fin à son contrat avec l’ONU. La SPR a expliqué à l’appelant qu’il avait indiqué dans son témoignage que c’était ce que l’auteur des appels de menace voulait, et lui a demandé pourquoi celui qui l’avait menacé aurait désormais l’intention de le pourchasser. La réponse de l’appelant fut que les talibans ne s’arrêteraient pas, [traduction] « Ils vont jusqu’au bout ». La SPR a conclu qu’il y avait moins qu’une simple possibilité de persécution par l’auteur anonyme des appels de menace dans la région de la possibilité de refuge intérieur.

[Non souligné dans l’original.]

[71]           Les pages 13 et 20 de la transcription de l’audience de la SPR font état des échanges suivants entre le décideur et le demandeur principal qui semblent avoir été invoqués par la SAR : [traduction]

Q         Très bien. Alors, puisque vous ne travaillez plus pour l’ONU, quelles raisons les talibans auraient-ils de vous cibler?

R         Une fois qu’ils ont mis le nom d’une personne sur leur liste, peu importe que la personne soit toujours affiliée à l’ONU ou pas, ils exécutent leur mission; ils abattent leur cible.

Q         Comment savez-vous que ce sont les talibans qui sont les auteurs des menaces à votre endroit?

R         Les gens qui – quiconque est travailleur humanitaire au Pakistan, reçoit des menaces seulement des talibans.

Q         Ainsi les appels étaient anonymes, mais vous avez supposé qu’ils provenaient des talibans?

R         Oui.

Q         Connaissez-vous quelqu’un en particulier qui a reçu des menaces de la part des talibans, quelqu’un qui travaille en étroite collaboration avec vous?

R         Nous avons eu une explosion en 2009, notre bureau de l’ONU même a été visé et également à Kaboul.

[...]

Q         … Mais – pour moi, j’ai – je ne peux pas – je ne vois pas pourquoi les talibans, même s’ils sévissent partout – au Pakistan, auraient quelque intérêt à vous cibler, puisque tout ce qu’ils ont fait jusqu’ici, ce sont deux appels téléphoniques anonymes. Vous avez cessé de travailler pour l’ONU. Je – je ne comprends pas pourquoi quiconque voudrait encore vous nuire après cela. Alors pourquoi – pourquoi les talibans vous pourchasseraient-ils à Hyderabad? Je – je ne comprends pas. Quel profil avez-vous qui ferait en sorte qu’ils vous ciblent?

R         Comme je l’ai déjà mentionné, lorsque les talibans menacent quelqu’un et ils – ils vont jusqu’au bout; ils exécutent la menace, que vous travailliez pour l’ONU ou non. Et peu importe que – que vous restiez à Islamabad ou que vous alliez n’importe où ailleurs; ils – ils mettent tous les efforts possibles pour vous pourchasser. Tous ceux qui ont été tués dans les explosions, et ils les ont tués, ils ont seulement reçu des appels téléphoniques.

Q         Comment le savez-vous?

R         Tout récemment, ils ont tué un médecin de l’ONU – ou un avocat à Multan; je – je pense que c’était le 9 mai. Et l’ONU – l’ONU a fait une conférence de presse. Cet avocat a travaillé pendant 20 ans pour les Nations Unies.

[Non souligné dans l’original.]

[72]           Dans sa décision, la SPR a fait remarquer ce qui suit :

[traduction] Vous avez mis fin à votre contrat avec l’ONU. Rien ne prouve que les auteurs du préjudice, quels qu’ils soient, soient motivés ou enclins à vous pourchasser jusqu’à Hyderabad puisque vous avez déjà quitté votre travail. Je ne suis donc pas convaincu, selon la prépondérance des probabilités, que vous soyez exposé à plus qu’une simple possibilité de persécution par les auteurs anonymes des appels de menace.

[Non souligné dans l’original.]

[73]           Il est troublant de constater que, sans avoir tiré de conclusion défavorable quant à la crédibilité, les deux tribunaux aient essentiellement rejeté comme étant de la spéculation l’explication du demandeur principal qu’il croyait qu’il resterait une cible. Mis à part une conclusion selon laquelle le demandeur principal se livrait à des spéculations en ce qui concerne l’identité des auteurs des appels téléphoniques, la décision de la SPR ne faisait aucune référence explicite à la crédibilité. Le début de la décision affirme à tort le contraire :

[traduction] La demande d’asile des demandeurs a été entendue le 13 novembre 2014. Dans une décision du 15 janvier 2015, la SPR a rejeté la demande, concluant que l’appelant n’était pas un témoin crédible et qu’il n’avait pas établi les éléments centraux de sa demande, et qu’il n’avait pas raison de craindre d’être persécuté.

[Non souligné dans l’original.]

[74]           La décision ne fait aucune autre référence à la crédibilité ou au fait que le demandeur principal ne soit pas un témoin crédible. Il faut remarquer que, comme souligné dans l’affidavit du demandeur principal, les dates de l’audience de la SPR indiquées par la SAR dans la déclaration ci-dessus sont inexactes.

[75]           La SPR et la SAR ont toutes deux fait remarquer qu’elles ne voyaient pas comment, après avoir quitté l’ONU, le demandeur principal demeurerait une cible. Par exemple, dans les notes constituant la décision, et concernant la cessation d’emploi du demandeur principal auprès de l’ONU, la SPR [traduction] «... a expliqué à l’appelant que son témoignage avait indiqué que c’était ce que l’auteur des appels de menace voulait et lui a demandé pourquoi celui qui l’avait menacé aurait désormais l’intention de le pourchasser ». Ces commentaires constituent une mauvaise interprétation des menaces.

[76]           La menace était que le demandeur principal allait mourir parce qu’il avait travaillé pour les Nations Unies, non pas qu’il allait mourir à moins qu’il ne cesse de travailler pour les Nations Unies. Même si le demandeur principal n’a pas établi que la menace avait été proférée par les talibans, la menace de mort a été clairement établie par la preuve. En d’autres termes, le demandeur principal était personnellement visé. Rien dans la preuve ne démontre que l’agent de persécution n’entend pas exécuter cette menace parce que le demandeur principal n’a pas le profil d’une cible. Son profil en faisait de toute évidence une cible de menaces. Les deux tribunaux n’ont pas été suffisamment attentifs à cela et ont écarté le danger que représente la menace parce que le demandeur principal a cessé de travailler pour les Nations Unies, de sorte que l’auteur des appels de menace a atteint son objectif. Il s’agit d’une interprétation déraisonnable de la nature de la menace. La preuve démontre que l’auteur des menaces a dit au demandeur principal que son heure était venue, qu’il allait mourir.

[77]           À mon avis, cette mauvaise interprétation rend l’analyse relative à la possibilité de refuge intérieur douteuse et déraisonnable. Le demandeur principal était personnellement visé. Rien n’indique que l’agent de persécution n’a pas l’intention d’exécuter cette menace. Toute analyse de la protection de l’État ou relative à une possibilité de refuge intérieur doit aborder cette question directement, sans écarter la menace au motif que le demandeur principal n’a pas le profil ou a donné à l’auteur des menaces à ce qu’il voulait.

JUGEMENT

LA COUR REND LE JUGEMENT SUIVANT :

1.      La demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision est annulée et l’affaire est renvoyée pour réexamen par un tribunal constitué différemment.

2.      Aucune question n’est soumise pour être certifiée.

« James Russell »

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :	IMM-3646-15
INTITULÉ :	QADDAFI ET AL c. LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
LIEU DE L’AUDIENCE :	Calgary (Alberta)
DATE DE L’AUDIENCE :	Le 16 mars 2016
JUGEMENT ET MOTIFS :	LE JUGE RUSSEL
DATE DES MOTIFS :	Le 8 juin 2016

COMPARUTIONS :

Faraz Bawa	Pour les demandeurs
Galina Bining	Pour le défendeur

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Faraz Bawa Avocat Calgary (Alberta)	Pour les demandeurs
William F. Pentney Sous-procureur général du Canada Calgary (Alberta)	Pour le défendeur