Date : 20030826
Référence : 2003 CF 998
Ottawa (Ontario), le mardi 26 août 2003
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE JUDITH SNIDER
ENTRE :
LE CHEF PERRY BELLEGARDE, AGISSANT POUR SON
PROPRE COMPTE, ET TOUS LES MEMBRES DES PREMIÈRES
NATIONS DE LA SASKATCHEWAN ET LES BANDES INDIENNES
ET LEURS MEMBRES ET LA FEDERATION OF
SASKATCHEWAN INDIAN NATIONS
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une requête que Sa Majesté la Reine du chef du Canada, la défenderesse dans l'action sous-jacente, (la demanderesse) a présentée en vue d'obtenir, conformément à l'alinéa 221(1)a) des Règles de la Cour fédérale (1998), une ordonnance radiant la demande des défendeurs, qui sont les demandeurs dans l'action sous-jacente, pour le motif qu'elle ne révèle aucune cause d'action valable. Subsidiairement, la demanderesse sollicite, conformément à l'alinéa 50(1)b) des Règles de la Cour fédérale (1998), une ordonnance suspendant les procédures dans l'action en attendant la fin des consultations mentionnées aux paragraphes 28 à 35 de la déclaration modifiée et l'adoption de la Loi sur la gouvernance des Premières nations.
Les faits
[2] Dans l'action sous-jacente, les demandeurs affirment que le processus de rédaction et de consultation associé au projet de loi C-7, la Loi sur la gouvernance des Premières nations, n'est pas fondé sur une communication complète ou adéquate aux Premières nations du Canada, envers lesquelles la défenderesse a une obligation fiduciaire, et qu'il n'y a pas eu consultation complète et adéquate desdites Premières nations. Les demandeurs affirment qu'en vertu de l'article 35.1 de la Loi constitutionnelle de 1982, la défenderesse doit tenir une conférence constitutionnelle avec les représentants élus des Premières nations, étant donné que les modifications que l'on se propose d'apporter à la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5, peuvent porter atteinte aux droits constitutionnellement protégés des Premières nations ou les modifier. Les demandeurs fondent également leur demande sur la thèse selon laquelle, compte tenu de la Loi constitutionnelle de 1982, il ne peut être porté atteinte aux droits de Premières nations sans qu'une conférence constitutionnelle ait d'abord lieu. Compte tenu de la Constitution, la demanderesse a l'obligation fiduciaire générale d'agir au mieux des intérêts des Premières nations du Canada en incluant les chefs et les conseils des Premières nations signataires de traités et les représentants des institutions régissant les Premières nations aux premières étapes d'élaboration et de rédaction du projet de loi C-7.
[3] Ce n'est pas la première fois que la demanderesse tente de faire radier cette demande. Dans l'affaire Federation of Saskatchewan Indian Nations c. Canada, 2003 CFPI 306, [2003] A.C.F. no 429 (QL) (la première requête de la FSIN), Monsieur le juge MacKay a entendu et tranché une requête similaire se rapportant à la déclaration qui avait initialement été déposée. Le juge a ordonné qu'un certain nombre de modifications soient apportées à la demande et que certaines parties en soient retranchées, mais il a refusé de radier les parties suivantes de la demande :
(1) une déclaration portant que la défenderesse a manqué à l'obligation fiduciaire qui lui incombe de protéger les droits et privilèges des demandeurs;
(2) une déclaration portant que, dans l'avenir, la défenderesse, en édictant des lois concernant les peuples des Premières nations, doit agir avec honneur et en respectant l'obligation fiduciaire qui lui incombe de maintenir les droits issus de traités en consultant d'une façon valable la direction des Premières nations du Canada au sujet des projets de loi et en communiquant pleinement ces projets de loi à celle-ci.
Point litigieux : La déclaration modifiée doit-elle être radiée ou suspendue?
Prétentions de la demanderesse
[4] La demanderesse soutient que la déclaration modifiée devrait être radiée parce qu'elle ne révèle aucune cause d'action valable. Le législateur fédéral possède un droit absolu de débattre et d'adopter des résolutions en toute liberté sur toute matière voulue et les députés fédéraux ont un droit absolu à la liberté de parole et de débat (Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Borowski c. Canada (P.G.) [1989] 1 R.C.S. 342; Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse, [1993] 1 R.C.S. 319). La prise de règlements ne donne pas naissance à une obligation fiduciaire de droit privé ou à une obligation fiduciaire sui generis de consulter les peuples autochtones (Premières nations visées par le Traité no 8 c. Canada (P.G.), 2003 CFPI 782, [2003] A.C.F. no 1009 (QL)). Par conséquent, l'examen d'un projet par le Parlement ne donne pas naissance à pareille obligation. Enfin, une déclaration relative au caractère adéquat des consultations aurait en pratique pour effet d'influencer ou de limiter la gamme de choix dont dispose le Parlement lorsqu'il examine un projet de loi et « pourrait empêcher le législateur de prendre une décision, en lui dictant les termes des dispositions législatives à adopter » (Borowski, précité, page 365).
Prétentions des défendeurs
[5] Selon les défendeurs, la déclaration modifiée ne devrait pas être radiée puisque la Cour a déjà rendu une décision qui leur est favorable et qu'il y a donc chose jugée. La suspension des procédures ne devrait pas être accordée. Il devrait être interdit à la demanderesse de soulever cette question étant donné qu'elle aurait dû être soulevée dans le cadre de la première requête de la FSIN, précitée. Quoi qu'il en soit, la déclaration modifiée soulève une cause d'action valable.
Analyse
1. Critère applicable aux requêtes en radiation
[6] Une requête en radiation fondée sur l'allégation selon laquelle la demande ne révèle aucune cause d'action valable doit être examinée sans qu'une preuve soit admise, les faits pertinents qui sont allégués dans la déclaration étant réputés être exacts aux fins de la requête (paragraphe 221(2) des Règles de la Cour fédérale (1998); Operation Dismantle c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441).
[7] Il s'agit de savoir s'il est évident et manifeste que la déclaration modifiée ne révèle aucune cause d'action valable. En d'autres termes, est-il certain que l'action est vouée à l'échec parce qu'elle contient un vice fondamental? (Hunt c. Carey Canada Inc.[1990] 2 R.C.S. 959).
2. Requête dont le juge MacKay était saisi
[8] La demanderesse a invoqué devant le juge MacKay des arguments similaires se rapportant à une intervention injustifiée dans le processus législatif et à la liberté d'expression aux fins des débats (première requête de la FSIN, précitée, paragraphe 15). Le juge MacKay a refusé de radier les demandes visant l'obtention de déclarations relatives aux obligations fiduciaires de la Couronne. Le raisonnement du juge sur ce point, qui figure aux paragraphes 23 et 24 de sa décision, est ci-après énoncé :
La dernière catégorie (qui porte le numéro 4 dans les présents motifs) de ces demandes de jugement déclaratoire, qui ne renvoie nullement aux droits découlant de l'article 35.1 de la Loi constitutionnelle de 1982, concerne essentiellement la participation au processus qui doit être suivi lorsque les droits ancestraux, constitutionnels ou issus de traités des défendeurs sont susceptibles d'être touchés. Les revendications en question peuvent être exprimées en termes généraux et il sera peut-être nécessaire de les peaufiner par l'ajout d'allégations de faits plus complètes ou par la communication de précisions sur demande. Néanmoins, les demandes générales formulées énoncent essentiellement, à mon sens, les droits des défendeurs de participer au processus dans le cadre duquel leurs droits ancestraux, constitutionnels ou issus de traités risquent d'être touchés. Cette participation est revendiquée en partie conformément à la Loi constitutionnelle de 1982 et, si j'ai bien compris la demande, elle ne touche pas l'intervention dans le processus du Parlement, sauf celle qui peut découler de la constitution dans laquelle sont confirmées les obligations fiduciaires de la Couronne et du gouvernement du Canada envers les défendeurs.
À mon avis, il ne conviendrait pas à ce stade-ci de radier la déclaration en entier lorsqu'une question ayant une importance vitale pour les droits des défendeurs est soulevée dans cette dernière catégorie de demandes de jugement déclaratoire.
[9] Le juge MacKay a également noté, au paragraphe 20, que les prétentions des demandeurs selon lesquelles la présentation du projet de loi C-7, sans pleine communication et consultation, a déjà porté atteinte à leurs droits ancestraux et aux droits issus de traités qui leur sont reconnus soulèvent « des questions importantes pour l'examen de controverses d'ordre législatif et constitutionnel, notamment quant à la portée et à l'application de la partie 2 de la Loi constitutionnelle de 1982, lesquelles questions n'ont pas encore été étudiées jusqu'à maintenant » . Selon le juge MacKay, le simple fait qu'il peut être difficile pour les demandeurs de convaincre le juge de première instance d'accepter ces prétentions ne suffit pas pour radier la déclaration.
3. La doctrine de la chose jugée
[10] La doctrine de la chose jugée exige que la demande soit fondée sur la même cause, qu'elle mette en cause les mêmes parties et qu'elle vise le même objet (Dumont Vins & Spiritueux Inc. c. Canadian Wine Institute, 2001 CFPI 695, [2002] 1 C.F. 231; Canada c. Chevron Canada Resources Ltd., [1999] 1 C.F. 349 (C.A.)). La doctrine de la chose jugée s'applique aux questions connexes qui, même si elles n'ont pas été tranchées, auraient pu et auraient dû être soulevées et réglées à ce moment-là.
[11] En l'espèce, à part les prétentions se rapportant à la décision Premières nations visées par le Traité no 8, précitée, la demanderesse soulève les mêmes questions que celles dont le juge MacKay a été saisi. La demanderesse sollicite également la même réparation, mais elle a inclus une demande en vue de faire suspendre la demande sous-jacente, soit un point qui aurait dû être soulevé devant le juge MacKay. La décision rendue par le juge MacKay peut être considérée comme définitive puisque la demanderesse n'a pas déposé d'avis d'appel dans le délai imparti. Enfin, les parties sont essentiellement les mêmes dans les deux requêtes. Seul le représentant désigné a changé.
[12] La question de savoir si la doctrine de la chose jugée s'applique en l'espèce semble dépendre de la question de savoir s'il y a quelque chose de nouveau qui s'est produit depuis que le juge MacKay a d'abord entendu l'affaire (Fullowka c. Royal Oak Mines Inc. [1996] N.W.T.J. no 29 (C.S.T.N.-O.) (QL)). La demanderesse reconnaît que les seuls nouveaux éléments dont dispose la Cour se rapportent à la décision Premières nations visées par le Traité no 8, précitée. Toutefois, comme il en sera ci-dessous fait mention, je suis convaincue qu'il est possible de faire une distinction à l'égard de la décision Premières nations visées par le Traité no 8. Par conséquent, la doctrine de la chose jugée fait probablement obstacle à la requête. Néanmoins, j'ai également examiné la requête au fond.
[13] Si la doctrine de la chose jugée fait obstacle à la présente requête, je suis d'avis que la demande de suspension serait elle aussi vouée à l'échec parce qu'elle constitue une question qui aurait pu, et qui aurait dû, être invoquée et réglée dans le cadre de la requête antérieure dont le juge MacKay a été saisi (Chevron Canada Resources, précité).
4. Analyse au fond de la requête en radiation
[14] Le raisonnement du juge MacKay, dont certains passages ont ci-dessus été cités, est convaincant et s'applique également à la présente requête en radiation. À mon avis, la déclaration modifiée ne devrait donc pas être radiée compte tenu des arguments de la demanderesse, à savoir que les tribunaux judiciaires ne doivent pas intervenir dans le processus parlementaire et dans la liberté d'expression aux fins de débats, et ce, pour les motifs énoncés par le juge MacKay.
[15] Toutefois, la demanderesse affirme également que la prise de règlements ne donne pas naissance à une obligation fiduciaire de droit privé ou à une obligation fiduciaire sui generis lorsqu'il s'agit de consulter les peuples autochtones. La décision que Madame la juge Dawson vient de rendre dans l'affaire Premières nations visées par le Traité no 8, précitée, est mentionnée à l'appui de cette thèse.
[16] Dans cette affaire-là, les demandeurs sollicitaient une déclaration portant que le Règlement modifiant le Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens, DORS/2000-391 et le Règlement modifiant le Règlement sur les référendums des Indiens, DORS/2000-392 contrevenaient aux droits ancestraux et aux droits issus de traités garantis au paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 parce qu'ils avaient été rédigés et pris sans qu'une consultation complète valable ait eu lieu avec les peuples des Premières nations. Les demandeurs sollicitaient également une ordonnance annulant les règlements en question.
[17] La juge Dawson a conclu que les demandeurs revendiquaient essentiellement un droit pour ce qui est du contenu des règlements et elle a statué qu'aucune obligation fiduciaire de consultation n'avait pris naissance eu égard aux faits parce que rien ne montrait que la Couronne eût exercé un contrôle discrétionnaire de façon à engager une responsabilité de la nature d'une obligation de droit privé. La juge Dawson n'a pas répondu à la question de savoir si une conclusion différente pouvait être tirée advenant le cas où la preuve serait différente.
[18] À mon avis, le cas qui nous occupe peut être distingué de l'affaire Premières nations visées par le Traité no 8,précitée. Dans cette dernière affaire, les demandeurs se fondaient sur une obligation fiduciaire générale découlant du « droit constitutionnel à se gouverner et à posséder des terres » (paragraphe 60). Or, les règlements en question portaient sur la méthode à employer aux fins des élections et des référendums.
[19] En l'espèce, le projet de loi C-7 se rapporte au degré de contrôle gouvernemental fédéral exercé sur les gouvernements indiens dans les réserves et apporte des modifications de fond majeures à la Loi sur les Indiens. Selon la déclaration modifiée, le projet de loi C-7 modifiera certains droits reconnus dans la Proclamation royale de 1763, dans les traités et dans la Loi sur les Indiens. À mon avis, ce fait est important. Les demandeurs font valoir un droit semblable à celui qui était revendiqué dans l'affaire Premières nations visées par le Traité no 8, précitée, à savoir le droit d'être consulté lorsque le gouvernement fédéral se propose d'édicter une nouvelle loi, mais le contenu de la législation en l'espèce se rattache plus clairement aux droits ancestraux et aux droits issus de traités. En d'autres termes, les demandeurs ont présenté, dans leur déclaration modifiée, certains éléments de preuve tendant à montrer qu'ils ont le droit d'être consultés lorsque le gouvernement fédéral se propose d'édicter une loi qui leur enlèvera certains droits existants.
[20] De plus, l'affaire qui nous occupe porte sur l'article 35.1 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui n'était pas en cause dans la décision Premières nations visées par le Traité no 8, précitée, et qui n'a pas fait l'objet d'autres litiges.
[21] À ce stade préliminaire, je ne puis conclure que la demande est vouée à l'échec. Par conséquent, je rejetterai la requête visant la radiation de la déclaration modifiée.
5. Suspension
[22] Je rejette également l'argument subsidiaire invoqué par la demanderesse.
[23] Les demandeurs sollicitent une déclaration enjoignant à la défenderesse, lorsqu'elle édicte des lois concernant les peuples des Premières nations, d'agir avec honneur et de respecter son obligation fiduciaire de maintenir les droits issus de traités en consultant d'une façon valable la direction des Premières nations du Canada au sujet des lois qu'elle se propose d'édicter et en communiquant pleinement pareils projets à celle-ci.
[24] À mon avis, compte tenu de la nature de la réparation sollicitée par les demandeurs, il n'est pas nécessaire de suspendre l'action tant que les consultations se rapportant au projet de loi C-7 n'auront pas été menées à bonne fin et que cette loi n'aura pas été édictée.
Conclusion
[25] En résumé, la présente requête en radiation doit être rejetée parce qu'il y a chose jugée ou elle doit également être rejetée quant au fond. En outre, la demanderesse n'a pas réussi à me convaincre qu'eu égard aux circonstances, il est justifié d'accorder la répartition subsidiaire demandée, à savoir une suspension.
[26] Les défendeurs sollicitent les dépens sur la base avocat-client. Je suis prête à adjuger les dépens de la présente requête aux défendeurs, mais je ne crois pas que l'affaire justifie l'octroi de dépens sur la base avocat-client.
[27] Enfin, je note que la demanderesse a demandé à titre subsidiaire la délivrance d'une ordonnance fondée sur le paragraphe 8(1) des Règles de la Cour fédérale (1998), lui accordant une prolongation de délai de 30 jours à compter de la date de la présente décision pour déposer une défense modifiée. La demande est raisonnable et il lui sera fait droit.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La requête est rejetée, les dépens étant adjugés aux défendeurs.
2. Le délai prévu aux fins du dépôt d'une défense modifiée est prorogé, celle-ci devant être déposée dans les 30 jours qui suivront la date de la présente ordonnance.
« Judith A. Snider »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1105-22
INTITULÉ : LE CHEF PERRY BELLEGARDE, AGISSANT POUR SON PROPRE COMPTE, ET TOUS LES MEMBRES DES PREMIÈRES NATIONS DE LA SASKATCHEWAN ET LES BANDES INDIENNES ET LEURS MEMBRES ET LA FEDERATION OF SASKATCHEWAN INDIAN NATIONS
c.
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : Regina (Saskatchewan)
DATE DE L'AUDIENCE : le jeudi 7 août 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : Madame la juge Snider
DATE DES MOTIFS : le mardi 26 août 2003
COMPARUTIONS :
Mme Delia Opekokew POUR LES DEMANDEURS
M. Mark R. Kindrachuk POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Mme Delia Opekokew POUR LES DEMANDEURS
Opekokew, Johnstone-Clarke,
Avocats
Bureau 99, 103B avenue Packham
Saskatoon (Saskatchewan) S7N 4K4
M. Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada