Date : 20030217
Dossier : IMM-4571-01
Référence neutre : 2003 CFPI 180
OTTAWA (ONTARIO), LE 17 FÉVRIER 2003
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE HENEGHAN
ENTRE :
SARDAR MUMTAZ AHMED
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] M. Sardar Mumtaz Ahmed (le demandeur) sollicite le contrôle judiciaire de la décision de la Section du statut de la Commission de l'Immigration et du statut de réfugié (la Commission). Dans sa décision en date du 19 septembre 2001, la Commission a conclu que le demandeur n'était pas un réfugié au sens de la Convention.
LES FAITS
[2] Le demandeur est un citoyen pakistanais. Il vient de la région du Cachemire qui est sous le contrôle du Pakistan; cette région est également connue sous le nom d'Azad-Cachemire et du Cachemire occupé par le Pakistan (le COP).
[3] Le demandeur est arrivé au Canada et il a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention au mois d'octobre 2000 en alléguant craindre avec raison d'être persécuté entre les mains de la police pakistanaise, l'Inter-Service Intelligence Agency, du gouvernement militaire en place au Pakistan et des membres militants de la Conférence musulmane et du Parti du peuple pakistanais. Il a affirmé que la crainte qu'il avait d'être persécuté était fondée sur sa nationalité, à savoir un Cachemiri, ainsi que sur ses opinions politiques à titre de membre et d'activiste au sein du Parti national unifié du peuple du Cachemire (l'UKPNP).
[4] La Commission a exprimé des préoccupations au sujet de la crédibilité du demandeur; elle a apparemment conclu qu'elle ne disposait pas d'un nombre suffisant d'éléments de preuve tendant à démontrer que le demandeur craignait avec raison d'être persécuté au Pakistan. Toutefois, elle s'est ensuite demandé si le demandeur disposait d'une possibilité de refuge intérieur (la PRI) raisonnable au Pakistan. En fin de compte, la Commission a conclu qu'il n'y avait qu'une simple possibilité que le demandeur soit persécuté par suite de sa participation continue aux activités politiques de l'UKPNP en dehors de son ancien lieu de résidence, à savoir l'Azad-Cachemire. La Commission a conclu que le demandeur disposait d'une PRI à l'extérieur de l'Azad-Cachemire, dans d'autres régions du Pakistan.
[5] La Commission a fondé la conclusion qu'elle avait tirée à ce sujet sur plusieurs conclusions de fait, en particulier qu'un Premier rapport d'information (le premier rapport) avait été enregistré à l'encontre du demandeur au poste de police de Thorar et au palais de Justice local de Rawalakot, dans l'Azad-Cachemire, et que la preuve documentaire indiquait qu'un système judiciaire distinct était en vigueur dans l'Azad-Cachemire. Elle a conclu que le demandeur n'avait pas de profil national au Pakistan et que les activités du demandeur au sein de l'UKPNP se limitaient à son village, à Dhaka, et à la région de Thorar-Rawalakot.
[6] La Commission a également conclu que le premier rapport et une lettre d'un avocat au Pakistan, qui avaient tous deux été soumis par le demandeur, n'étaient pas crédibles compte tenu d'un rapport portant sur les documents frauduleux de cette nature. Enfin, elle a conclu qu'aucun élément de preuve ne montrait que d'autres membres de l'UKPNP étaient persécutés par les autorités à l'extérieur de l'Azad-Cachemire.
ARGUMENTS DU DEMANDEUR
[7] Le demandeur soutient que la Commission l'a jugé généralement crédible en ce qui concerne les principaux éléments de sa revendication et a conclu que la preuve était conforme à la preuve documentaire. Il soutient que la Commission a commis une erreur de droit susceptible d'annulation en concluant qu'il disposait d'une PRI viable à l'extérieur de l'Azad-Cachemire.
[8] Le demandeur déclare que cette conclusion était fondée sur des conjectures puisque la Commission avait déjà conclu qu'il craignait avec raison d'être persécuté par la police pakistanaise, soit des agents de l'État qui relèvent directement du régime militaire au pouvoir.
[9] En se fondant sur l'arrêt Thirunavukkarasu c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1994] 1 C.F. 589 (C.A.), le demandeur a affirmé que la Commission doit tenir compte de la situation individuelle d'un revendicateur en examinant le caractère raisonnable d'une PRI. Le demandeur affirme que la Commission a omis de le faire en concluant qu'il disposait d'une PRI viable à l'extérieur de l'Azad-Cachemire.
[10] Le demandeur déclare qu'il a satisfait à la charge de la preuve établie dans l'arrêt Thirunavukkarasu, précité, étant donné qu'il a démontré selon la prépondérance des probabilités qu'il existait une possibilité sérieuse de persécution partout au Pakistan, y compris à Karachi ou à Islamabad, soit des régions dans lesquelles il existait une PRI selon la Commission.
[11] Le demandeur soutient également que la Commission n'a pas tenu compte de la crainte qu'il avait d'être persécuté par des agents étatiques nationaux dans d'autres parties du Pakistan. Il se fonde à cet égard sur les décisions Khan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2000), 6 Imm. L.R. (3d) 119 (C.F. 1re inst.) et Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Sharbdeen (1994), 23 Imm L.R. (2d) 300 (C.A.F.) à l'appui de l'argument selon lequel, une fois qu'il avait établi qu'il craignait avec raison d'être persécuté entre les mains des agents étatiques nationaux qui contrôlent toute la région visée par la PRI envisagée, il était déraisonnable pour la Commission de conclure à l'existence d'une PRI viable dans d'autres parties du pays où le même agent étatique était présent. Le demandeur affirme que dans son cas les agents étatiques nationaux en place sont le service pakistanais de police et le gouvernement militaire qui est au pouvoir partout au Pakistan.
[12] En outre, le demandeur affirme que la Commission a commis une erreur en omettant de tenir compte de tous les éléments de preuve dont elle disposait, y compris les restrictions les plus récentes apportées aux droits des activistes par le régime militaire pakistanais dans des régions où la Commission a conclu à l'existence d'une PRI viable. Il se reporte aux rapports récents d'Amnistie Internationale des mois de mars et d'avril 2001 et au Human Rights Watch Report 2001. Ces rapports, qui avaient été mis à la disposition de la Commission, faisaient état d'arrestations en masse d'activistes à Karachi et à Lahore.
[13] Enfin, le demandeur soutient que la Commission a commis une erreur en ne lui donnant pas la possibilité de présenter de nouveaux éléments de preuve ou des éléments de preuve additionnels après l'audience, avant qu'une décision soit rendue.
ARGUMENTS DU DÉFENDEUR
[14] Le défendeur déclare que la question de la norme de contrôle est ici en cause. En ce qui concerne les conclusions de fait, cette norme est celle du caractère manifestement déraisonnable : voir SCFP, section locale 301 c. Montréal, [1997] 1 R.C.S. 793. En l'espèce, le défendeur affirme qu'il faudrait faire preuve d'énormément de retenue à l'égard des conclusions que la Commission a tirées au sujet de la crédibilité du demandeur et que ces conclusions n'étaient pas manifestement déraisonnables.
[15] Le défendeur affirme en outre que les conclusions de crédibilité et le poids de la preuve relèvent clairement de la compétence de la Commission. Dans la mesure où il était raisonnablement loisible à la Commission de tirer les conclusions auxquelles elle est arrivée, le tribunal exerçant le contrôle ne devrait pas intervenir : voir Aquebor c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1993), 160 N.R. 315 (C.A.F.).
[16] Le défendeur affirme qu'il était raisonnablement loisible à la Commission de conclure à l'existence d'une PRI et que, de toute façon, cette conclusion était une considération accessoire de la part de la Commission après qu'elle eut conclu que le demandeur n'avait pas démontré qu'il craignait avec raison d'être persécuté.
ANALYSE
[17] La Commission « a conclu » que le demandeur était un réfugié au sens de la Convention du fait de ses opinions politiques, du moins lorsqu'il s'agissait de déterminer s'il disposait d'une PRI dans son pays d'origine. Elle a conclu que, malgré les activités politiques du demandeur et son intention expresse de continuer à promouvoir son but politique, à savoir établir un Cachemire indépendant, le demandeur disposait d'une PRI raisonnable dans d'autres régions du Pakistan à l'extérieur du COP.
[18] La question déterminante découlant de la présente instance est de savoir si cette conclusion est manifestement déraisonnable, eu égard à la norme de contrôle applicable aux décisions de la Commission. Dans la décision Conkova c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 300 (1re inst.) (QL), Monsieur le juge Pelletier (tel était alors son titre) a décrit comme suit la norme de contrôle au paragraphe 5 :
La norme de contrôle qu'il convient d'appliquer aux décisions de la SSR est, de façon générale, celle de la décision manifestement déraisonnable, sauf pour ce qui est des questions portant sur l'interprétation d'une loi, auquel cas la norme qu'il convient d'appliquer est celle de la décision correcte. Sivasamboo c. Canada [1995] 1 C.F. 741 (1re inst.), (1994) 87 F.T.R. 46, Pushpanathan c. Canada, [1998] 1 R.C.S. 982, (1998) 160 D.L.R. (4th) 193. La question litigieuse en l'espèce porte sur l'appréciation que la SSR a faite de la preuve, un aspect de l'affaire qui relevait clairement de son mandat et son champ d'expertise. Le point de vue que la SSR a adopté à l'égard de la preuve était raisonnable, tout comme l'aurait été le point de vue opposé . La preuve, comme c'est si souvent le cas, est ambiguë et équivoque. Certains éléments de preuve étayent le point de vue des demandeurs, alors que d'autres le minent. Il incombe à la SSR de tenir compte de tous les éléments de preuve (ce qui ne l'oblige toutefois pas à mentionner expressément chaque élément de preuve qu'elle examine), de les soupeser, et de parvenir à une conclusion. Toute conclusion qu'elle tire qui n'est pas erronée à première vue n'est pas manifestement déraisonnable. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Loi sur la concurrence) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, (1996) 144 D.L.R. (4th) 1.
[19] La Commission s'est ici énormément fondée sur la preuve documentaire dont elle disposait en concluant que le demandeur disposait d'une PRI au Pakistan. Je me reporte à la page 6 des motifs, où la Commission dit ce qui suit :
[TRADUCTION] Le tribunal a examiné la preuve documentaire dont il disposait au sujet de l'utilisation de documents judiciaires frauduleux et de lettres d'avocats par des demandeurs d'asile venant du Pakistan. Cette preuve documentaire indique qu'il y a au Pakistan des bandes bien organisées de trafiquants qui fournissent des documents contrefaits ou falsifiés aux demandeurs d'asile. Selon un rapport de l'Office allemand fédéral pour la reconnaissance des réfugiés étrangers qui a été remis à la Commission, presque tous les documents qui ont été présentés, en Allemagne, dans le cadre de la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention, par des demandeurs d'asile venant du Pakistan sont contrefaits ou falsifiés ou ont été délivrés à titre gracieux sur demande ou en contrepartie d'un paiement. Ces documents comprennent des premiers rapports d'information et des lettres d'avocats qui ont été déposés à l'appui de revendications. Le tribunal préfère retenir, sur le plan de la fiabilité et de l'impartialité, la preuve documentaire susmentionnée, au sujet de la délivrance de premiers rapports falsifiés et de lettres provenant d'avocats au Pakistan, à la preuve documentaire fournie par l'intéressé. Le tribunal n'accorde aucune valeur probante à cette preuve documentaire fournie par l'intéressé, à l'appui de sa revendication.
[20] Ces éléments sont mentionnés dans une note en bas de page, dans laquelle il est question de la « pièce R-1, article 12, Response to Information report PAK35362.E., 25 septembre 2000 » . Ce document ne figure pas dans le dossier certifié du tribunal. La « Liste de pièces » , à la page 16 du dossier, indique que la « pièce R-1 » ne comprenait que les articles un à 6. Je conclus que le dossier comporte des lacunes puisqu'il ne renferme pas les éléments sur lesquels la Commission s'est fondée et qu'elle a jugés suffisamment importants pour en faire mention, dans des notes de bas de page, dans ses motifs.
[21] Cette preuve documentaire, qui ne figure pas dans le dossier soumis à la Cour, était un élément de preuve crucial puisqu'elle a amené la Commission à n'attribuer aucune importance au premier rapport, un rapport de police concernant le demandeur, qui s'appliquait peut-être bien partout au Pakistan. Cette conclusion permettait de son côté à la Commission de conclure à l'existence d'une PRI viable. Lorsqu'un élément de preuve aussi important ne se trouve pas dans le dossier du tribunal, la Cour ne peut pas apprécier le contexte et la teneur de la preuve documentaire sur laquelle la Commission s'est fondée.
[22] Dans l'affaire Kong c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1994), 23 Imm. L.R. (2d) 179 (C.F. 1re inst.), la situation était similaire; la Cour a noté qu'un article cité sur lequel la Commission s'était fondée dans ses motifs ne figurait pas dans le dossier du tribunal. Comme la Cour l'a dit au paragraphe 21 :
Qui plus est, bien que le dossier envoyé à la Cour soit certifié comme étant la copie conforme de tous les documents qui ont été produits devant la Commission, je ne trouve aucune copie de l'article dont l'extrait a été tiré. Je ne peux donc pas examiner le contexte dans lequel cette citation a été prise. Il semble ressortir de l'un des index du dossier qu'il y a d'autres documents que cet article, qui manquent dans le dossier certifié. Un dossier certifié devrait comprendre toute la preuve qui a été produite devant la Commission. Une telle absence peut être en soi un motif pour infirmer la décision.
[23] En outre, la Commission s'est fondée dans ses motifs sur plusieurs autres sources documentaires, dans des notes de bas de page, le dossier certifié du tribunal déposé en l'espèce ne contenant pas les documents en question. Ces éléments se rapportent à la preuve établissant qu'un premier rapport enregistré peut entraîner une arrestation légale partout au Pakistan et que la structure juridique, dans l'Azad-Cachemire, est différente de celles d'autres provinces du Pakistan.
[24] Dans la décision Parveen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1999), 1 Imm. L.R. (3d) 305 (C.F. 1re inst.), Madame le juge Reed a statué qu'étant donné que le défendeur était responsable de la préparation du rapport qui était soumis à la Cour, toute contradiction attribuable à des lacunes devrait généralement être interprétée à l'encontre de celui-ci. Le juge Reed a dit ce qui suit au paragraphe 9 :
Je pense qu'il est suffisant de noter que c'est le défendeur qui est maître du dossier présenté à la Cour. Ainsi, tout différend qui survient à cause de lacunes dans le dossier devrait, en général, être interprété contre le défendeur plutôt qu'en sa faveur. À vrai dire, je pense qu'un dossier incomplet pourrait, dans certaines circonstances, constituer un motif suffisant en soi d'annulation d'une décision faisant l'objet d'une demande de contrôle judiciaire. [Non souligné dans l'original.]
[25] À mon avis, les lacunes décelées dans le dossier donnent à entendre que la Commission a tiré une conclusion sans disposer de preuve à l'appui. La Commission a exprimé une opinion ambivalente quant à l'établissement par le demandeur d'un motif prévu par la loi eu égard au statut de réfugié au sens de la Convention. Au début de ses motifs, elle a dit ce qui suit, sous le titre [TRADUCTION] « DÉCISION » :
[TRADUCTION] Le tribunal conclut que l'intéressé n'est pas un réfugié au sens de la Convention. Il conclut que l'intéressé craint avec raison d'être persécuté entre les mains de la police pakistanaise, mais il conclut par ailleurs à l'existence d'une possibilité de refuge interne viable à l'extérieur de l'Azad-Cachemire.
La Commission a ensuite exprimé l'avis contradictoire suivant plus loin dans ses motifs :
[TRADUCTION] Au cas où il aurait commis une erreur en concluant que la crainte qu'éprouve l'intéressé d'être maintenant persécuté au Pakistan n'est pas fondée, le tribunal s'est demandé si l'intéressé disposait d'une possibilité de refuge intérieur viable au Pakistan, à l'extérieur de l'Azad-Cachemire.
[26] La Commission s'est ensuite demandé s'il y avait une PRI et elle a conclu qu'il y en avait une. La Commission a tiré cette conclusion en se fondant principalement sur certains éléments de preuve documentaires. Toutefois, le dossier certifié du tribunal ne comprend pas le document en question.
[27] L'absence de preuve laisse planer un doute sur la conclusion de la Commission, à savoir qu'il existait une PRI raisonnable. Les demandes de contrôle judiciaire visent notamment à permettre de vérifier si la décision d'un tribunal établi par la loi est raisonnablement fondée. Dans ce cas-ci, la preuve que le défendeur a soumise à la Cour ne justifie pas la conclusion de la Commission.
[28] La demande de contrôle judiciaire est accueillie. L'affaire est renvoyée à un tribunal différemment constitué de la Section de la protection des réfugiés, comme la section s'appelle maintenant, pour qu'une nouvelle décision soit rendue conformément au droit. Les avocats ont fait savoir qu'il n'y avait aucune question à certifier.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie. L'affaire est renvoyée à un tribunal différemment constitué de la Section de la protection des réfugiés pour qu'une nouvelle décision soit rendue conformément au droit. Les avocats ont fait savoir qu'il n'existe aucune question à certifier.
« E. Heneghan »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-4571-01
INTITULÉ : SARDAR MUMTAZ AHMED
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : CALGARY (ALBERTA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 7 NOVEMBRE 2002
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : MADAME LE JUGE HENEGHAN
DATE DES MOTIFS : LE 17 FÉVRIER 2003
COMPARUTIONS :
M. Birjinder P.S. Mangat POUR LE DEMANDEUR
M. Brad Hardstaff POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. Birjinder P.S. Mangat POUR LE DEMANDEUR
Avocat
Bureau 217, 3825 -- 34e Rue N.E.
Calgary (Alberta)
T2E 6Z8
M. Morris A. Rosenberg, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada