Date : 20030825
Dossier : T-1062-01
Référence : 2003 CF 973
Guelph (Ontario), le lundi 25 août 2003
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE DAWSON
ENTRE :
DYANE DUSSAULT
demanderesse
- et -
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
et LA SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES
défenderesses
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse exerce, selon l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi), un recours en révision à l'encontre de la décision de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'ADRC) de lui refuser communication de certains renseignements contenus dans un accord entre Revenu Canada (le prédécesseur de l'ADRC) et la Société canadienne des postes (la SCP). Le point à décider dans cette demande est de savoir si l'ADRC a eu raison de refuser, selon l'alinéa 20(1)c) de la Loi, la communication des renseignements au motif que leur divulgation risquerait de nuire à la compétitivité de la SCP.
LES FAITS
[2] Dans sa demande de communication des renseignements, la demanderesse voulait :
[traduction] « Une copie du protocole d'accord entre Revenu Canada et la Société canadienne des postes concernant les rôles et responsabilités et les arrangements financiers relatifs aux opérations douanières qui se rapportent au dédouanement des envois et colis postaux internationaux traités par la SCP et qui requièrent la présence d'agents des douanes dans les centres postaux internationaux désignés exploités par la SCP » .
[3] Les employés de l'ADRC ont trouvé qu'un document intitulé « Accord concernant le traitement et le dédouanement des importations postales » (l'accord) répondait à la demande. Ils ont également trouvé que l'accord contenait des renseignements qui pouvaient intéresser une partie tierce, à savoir la SCP. L'ADRC a donc remis à la SCP un exemplaire de l'accord, en lui demandant de lui signaler les parties de l'accord qui étaient probablement, selon la Loi, soustraites à la divulgation, avec indication de la raison d'être de l'exemption.
[4] L'accord est un contrat commercial de tarification des services conclu en 1992 entre la SCP et l'ADRC. Selon l'accord, la SCP s'engageait à fournir certains services relatifs aux importations postales. Les services que la SCP s'engageaient à fournir à l'ADRC sont les suivants :
1. scrutation de chaque pièce de courrier devant être inspectée par l'ADRC, ou inscription d'un numéro d'identification avec code à barres sur chaque pièce en question;
2. saisie de certains renseignements dans le système de saisie des données de l'ADRC, notamment le nom de l'exportateur et le pays d'exportation, le nom et l'adresse de l'importateur, la facture ou numéro de commande applicable, et le code postal;
3. recachetage des importations postales après inspection;
4. impression et apposition de factures sur les importations postales; et
5. perception des droits de douane et taxes d'accise auprès des destinataires des importations postales, et remise de ces droits et taxes à l'ADRC.
[5] Avant 1992, les services fournis par la SCP en vertu de l'accord étaient tous exécutés par l'ADRC.
[6] Une fois en possession de la demande de l'ADRC qui l'invitait à lui signaler les parties de l'accord susceptibles d'être dispensées de communication, la SCP est arrivée à la conclusion que certaines parties de l'accord devraient être soustraites à la divulgation. Après examen de l'information reçue de la SCP, l'ADRC a décidé de soustraire certaines parties de l'accord à la divulgation, en se fondant sur l'alinéa 20(1)c) de la Loi. Le texte de l'accord fut communiqué le 15 novembre 1999 à la demanderesse, après suppression des parties soustraites à la divulgation.
[7] La demanderesse, estimant que l'ADRC ne pouvait pas appliquer l'alinéa 20(1)c) de la Loi, a déposé une plainte auprès du Bureau du commissaire à l'information (le commissaire). Des échanges de correspondance ont alors eu lieu entre le commissaire et l'ADRC et la SCP, ainsi qu'entre le commissaire et la demanderesse.
[8] À la suite de l'enquête menée par le commissaire, et de négociations ultérieures, l'ADRC a décidé de communiquer d'autres renseignements à la demanderesse. Le commissaire a confirmé que, à son avis, l'ADRC pouvait validement refuser la communication du reste du document en se fondant sur l'alinéa 20(1)c) de la Loi, au motif que sa communication risquerait de nuire à la compétitivité de la SCP.
[9] Il en résulte que l'ADRC a communiqué à la demanderesse l'intégralité de l'accord, hormis certains renseignements figurant dans les clauses 9.1, 9.3 à 9.8 et les annexes D et E de l'accord. Ces renseignements peuvent généralement être décrits comme les modalités financières de l'accord. Ils sont décrits ainsi dans la portion publique du dossier de demande de la demanderesse :
[traduction]
13. Par exemple, la clause 9.1 prévoit que l'ADRC devra payer une somme à Postes Canada pour chaque importation postale sur laquelle des droits sont calculés, mais la somme à payer n'a pas été divulguée. De même, la clause 9.6 prévoit le paiement par Postes Canada à l'ADRC d'une somme pour chaque envoi prioritaire passible de droits, mais là encore, la somme à payer n'a pas été révélée. Et, pour la clause 9.3, l'ADRC n'a pas communiqué la période dont dispose l'ADRC pour payer ce qu'elle doit à Postes Canada après qu'une facture est remise à l'ADRC par Postes Canada.
14. En outre, certains renseignements contenus dans les annexes D et E de l'accord n'ont pas été communiqués. L'annexe D, intitulée « Calendrier de paiement et mesures de disposition des E14 sans correspondance » , est un document de deux pages. Les renseignements non communiqués concernent, dans la section A de l'annexe (intitulée « Mouvements mensuels de trésorerie » ), le calendrier des paiements de Postes Canada à l'ADRC, et, dans la section B ( « Paiement d'articles sans correspondance » ), les « crédits ou ajustements » que Postes Canada recevra pour les articles réexpédiés ou sans correspondance. L'annexe E (pages 20-24) compte cinq pages. La première page (section A) concerne la « Méthode des paiements supplémentaires » et prévoit que Postes Canada et l'ADRC s'engagent à ce que les « paiements supplémentaires » soient administrés d'une certaine façon, mais la manière dont lesdits paiements seront administrés a été gommée. La section B parle de la « Détermination des ajustements apportés à la rémunération » , mais les dispositions concernant tels ajustements n'ont pas été divulguées.
[10] Dans la présente instance, la preuve se rapportant au présumé préjudice à la compétitivité de la SCP figurait dans un affidavit établi sous serment par le directeur de la réglementation et de la stratégie économique de la SCP (le directeur), qui avait participé à la négociation de l'accord. Une bonne partie de cet affidavit est confidentielle et a été déposée comme document confidentiel à consultation restreinte. Un affidavit a également été établi sous serment par le gestionnaire de la section de l'ADRC responsable de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (le gestionnaire), et une bonne partie de cet affidavit a aussi été déposée comme document confidentiel. La preuve dont il est question dans les présents motifs se trouve dans la version publique des affidavits en question et elle n'est pas confidentielle.
[11] Dans son affidavit, le directeur affirmait ce qui suit :
1. Postes Canada est une entreprise commerciale, qui évolue dans un secteur concurrentiel. L'alinéa 5(2)b) de la Loi sur la Société canadienne des postes, L.R.C. (1985), ch. C-10, oblige la SCP à veiller à l'autofinancement de son exploitation.
2. Environ la moitié des quelque 6 milliards de dollars du chiffre d'affaires consolidé de la SCP est attribuable à la prestation de services dans des domaines où la SCP ne bénéficie d'aucune protection officielle contre la concurrence du secteur privé. La SCP doit se mesurer à ce qu'elle appelle une concurrence féroce sur nombre des marchés dans lesquels elle opère, notamment la concurrence de très importantes sociétés multinationales financièrement solides, telles que United Parcel Services (UPS) et Federal Express.
3. La clause 18.1 de l'accord prévoit que l'accord peut être résilié par l'une ou l'autre des parties moyennant un préavis de 120 jours. L'ADRC pourrait donc résilier l'accord et conclure un accord semblable avec un autre fournisseur de services, ou elle pourrait lancer un appel d'offres à l'égard des services en question.
4. S'agissant de la perception de droits de douane et de taxes sur les importations postales selon ce que prévoit l'accord, il existe plusieurs moyens permettant aux entreprises canadiennes de percevoir les sommes qui leur sont dues. Avant 1992, l'ADRC percevait ces droits et taxes sans aucune intervention de la SCP. Ce travail de perception pourrait de nouveau se faire sans l'intervention de la SCP. Par exemple, un système « ramassez et payez » pourrait être utilisé, ou bien une facture pourrait être jointe au colis au moment de sa livraison, avec possibilité pour le destinataire de payer directement l'ADRC. Plusieurs autres sociétés opérant dans le courtage en douane ou les services financiers seraient en mesure de fournir ces services à l'ADRC et seraient probablement disposées à le faire.
5. Si les passages de l'accord qui bénéficient actuellement d'une exemption sont divulgués, il est très probable que les concurrents de la SCP s'en serviraient pour tenter de supplanter la SCP dans la prestation à l'ADRC des services visés par l'accord. La SCP serait particulièrement défavorisée dans une procédure future d'appel à la concurrence parce qu'elle ne serait pas en mesure d'obtenir des renseignements semblables sur les opérations ou les propositions de ses concurrents. Cette divulgation nuirait donc à la compétitivité de la SCP.
6. Le directeur a exposé les raisons pour lesquelles chaque disposition contractuelle soustraite à la divulgation est sensible sur le plan commercial.
[12] Le directeur a été contre-interrogé sur son affidavit. La transcription intégrale du contre-interrogatoire est traitée comme confidentielle, parce que le contenu confidentiel se mêle au contenu qui ne l'est pas.
DISPOSITIONS APPLICABLES
[13] Les dispositions applicables de la Loi sont le paragraphe 2(1), l'alinéa 20(1)c) et le paragraphe 44(1). En voici le texte :
| 2(1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
[...] |
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2(1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government.
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| [...]20(1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
[...] |
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20(1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
[...] |
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| c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
[...] |
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(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or
[...] |
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| 44(1) Le tiers que le responsable d'une institution fédérale est tenu, en vertu de l'alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1), d'aviser de la communication totale ou partielle d'un document peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l'avis, exercer un recours en révision devant la Cour.
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44(1) Any third party to whom the head of a government institution is required under paragraph 28(1)(b) or subsection 29(1) to give a notice of a decision to disclose a record or a part thereof under this Act may, within twenty days after the notice is given, apply to the Court for a review of the matter. |
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NORME DE CONTRÔLE
[14] La norme de contrôle qu'il convient d'appliquer à la décision de l'ADRC est celle de la décision correcte. Voir : 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l'Industrie) (2001), 14 C.P.R. (4th) 449, aux pages 462-466 (C.A.F.); Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8.
ANALYSE
[15] Les parties s'entendent sur les principes juridiques applicables. La charge de la preuve repose sur la partie qui refuse la divulgation. Toute exception au droit du public à la communication de documents doit être précise et limitée. Pour que des renseignements soient soustraits à la divulgation en application de l'alinéa 20(1)c) de la Loi, celui qui refuse la divulgation doit établir, selon la prépondérance de la preuve, une probabilité raisonnable de préjudice pour le cas où les renseignements seraient divulgués. Voir : Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 C.F. 47 (C.A.); Northern Cruiser Co. c. Canada (1995), 99 F.T.R. 320 (C.A.F.).
[16] Pour que la divulgation de renseignements entraîne une probabilité raisonnable de préjudice, il ne suffit pas d'alléguer en termes généraux ce préjudice. La Cour doit apprécier les faits pour savoir si celui qui refuse la divulgation a établi la probabilité raisonnable d'un préjudice précis. Le préjudice appréhendé doit être davantage qu'une conjecture, et il faut établir, selon la prépondérance de la preuve, un lien clair et direct entre la divulgation et le préjudice appréhendé. Voir : Promasix Systems Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), 2002 CFPI 921; Société Radio-Canada c. Commission de la capitale nationale (1998), 147 F.T.R. 264 (1re inst.).
[17] Je suis d'avis, après examen de l'ensemble de la preuve versée dans le dossier, notamment celle qui figure dans la partie confidentielle du dossier, que l'ADRC a établi, selon la prépondérance de la preuve, que la SCP a raison de craindre un préjudice si le reste des renseignements est divulgué. J'arrive à cette conclusion pour les motifs qui suivent.
[18] D'abord, selon le témoignage du directeur, les renseignements non encore divulgués donneraient à un analyste perspicace un portrait assez juste de la structure et de la nature de la rémunération négociée par la SCP dans l'accord. Ces renseignements pourraient être utilisés par les concurrents de la SCP pour supplanter la SCP dans la fourniture à l'ADRC des services visés par l'accord, essentiellement parce que les concurrents de la SCP pourraient alors présenter des soumissions plus basses que celle de la SCP.
[19] Deuxièmement, sur la probabilité que cela se produise, le directeur a affirmé que, si les renseignements sont divulgués, « il est fort probable qu'ils seraient utilisés par les concurrents de la SCP pour supplanter la SCP dans la fourniture à l'ADRC des services visés par l'accord » . Le directeur a été prié, durant le contre-interrogatoire, de dire si la SCP avait analysé précisément l'étendue du préjudice qu'elle subirait si les renseignements actuellement non divulgués étaient finalement divulgués. Il a répondu en expliquant le préjudice financier qui d'après la SCP pourrait résulter de la perte du contrat de l'ADRC.
[20] Le directeur a aussi affirmé en contre-interrogatoire que, lorsqu'une information sur les prix est divulguée pour un ensemble donné d'activités, il est possible d'en extraire une information implicite sur le coût de revient. Selon lui, cette information pourrait être utilisée au détriment de la SCP lorsque la SCP soumissionnerait un marché, notamment un marché de services de courrier, ou lorsque la SCP tenterait de s'imposer dans d'autres activités.
[21] Le témoignage du directeur n'a pas été contredit par la preuve et, à mon avis, n'a pas été réfuté d'une manière décisive durant le contre-interrogatoire.
[22] Troisièmement, la probabilité d'un préjudice est d'autant plus forte que la demanderesse travaille pour un organe d'information et de relations publiques, Global Public Affairs, qui actuellement représente UPS. Global Public Affairs figure aujourd'hui sur le registre des lobbyistes d'Industrie Canada comme lobbyiste d'UPS. Dans sa correspondance avec le commissaire à propos de sa plainte, Global Public Affairs confirmait que l'ADRC est partie à une procédure de l'ALENA mettant en cause UPS, et que « UPS et autres sociétés de messagerie seraient à même de l'emporter sur la SCP dans la prestation de services au gouvernement fédéral » . Il y a également des renseignements confidentiels à prendre en compte. Voir en particulier la page 2 de la pièce T de l'affidavit confidentiel du gestionnaire.
[23] Finalement, j'ai tenu compte du rapport et des recommandations du commissaire, ainsi que le préconisait monsieur le juge Evans (sa fonction à l'époque) dans l'affaire Conseil canadien des oeuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1re inst.) au paragraphe 14, de même que dans l'arrêt de la Cour d'appel fédérale, 3430901 Canada Inc., précité, au paragraphe 42.
[24] La demanderesse soutient que le témoignage du directeur sur la probabilité de soumissions rivales n'était rien de plus qu'une simple affirmation; qu'il n'était pas établi que les services visés par l'accord avaient été exécutés ou seraient probablement exécutés par d'autres; que l'ADRC n'a jamais lancé un appel à la concurrence pour les services actuellement fournis en vertu de l'accord (et que rien ne prouvait qu'elle allait le faire); qu'une modification de la Loi sur les douanes serait nécessaire pour autoriser tout autre arrangement; et que, vu le monopole de la SCP dans la distribution du courrier, et le fait que les installations de traitement du courrier où se déroulent les procédures douanières appartiennent toutes à la SCP ou sont louées par elle, il n'y a aucun lien entre le préjudice allégué et les renseignements non divulgués. La divulgation des renseignements ne saurait, de l'avis de la demanderesse, raisonnablement conduire à un préjudice financier important ni nuire à la compétitivité de la SCP.
[25] La force des arguments de la demanderesse est, à mon avis, réduite par le fait que l'accord peut être résilié par l'une ou l'autre des parties moyennant un avis écrit de 120 jours en ce sens. Jusqu'en juillet 1992, les services que la SCP fournit aujourd'hui en vertu de l'accord étaient exécutés directement par l'ADRC.
[26] Quant à l'argument selon lequel une modification de la Loi sur les douanes serait nécessaire, l'accord existant est autorisé par l'article 147.1 de la Loi sur les douanes, L.R.C. (1985), ch. 1 (2e suppl.). Cette disposition prévoit notamment ce qui suit :
| 147.1(1) Dans le présent article, « Société » s'entend de la Société canadienne des postes. |
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147.1(1) In this section, "Corporation" means the Canada Post Corporation. |
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| 147.1(2) Les paragraphes (3) à (13) s'appliquent au courrier sous réserve des exceptions prévues par règlement pris en application de l'alinéa (14)e). |
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147.1(2) Subsections (3) to (13) apply to mail except as may be provided in regulations made under paragraph (14)(e). |
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| 147.1(3) Le ministre et la Société peuvent conclure un accord écrit par lequel, d'une part, le ministre autorise la Société à percevoir les droits afférents au courrier à titre de mandataire du ministre et, d'autre part, la Société s'engage à percevoir ces droits à ce titre. |
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147.1(3) The Minister and the Corporation may enter into an agreement in writing whereby the Minister authorizes the Corporation to collect, as agent of the Minister, duties in respect of mail and the Corporation agrees to collect the duties as agent of the Minister. |
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| 147.1(4) L'accord visé au paragraphe (3) peut fixer les modalités et la durée de l'autorisation et porter sur d'autres questions concernant l'application de la présente loi relativement au courrier.
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147.1(4) An agreement made under subsection (3) relating to the collection of duties in respect of mail may provide for the terms and conditions under which and the period during which the Corporation is authorized to collect the duties and for other matters in relation to the administration of this Act in respect of such mail.
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[27] On voit que cette disposition ne s'applique qu'à l'un des services que la SCP exécute en vertu de l'accord, à savoir la perception de droits, et la disposition est facultative, non impérative. Par conséquent, une fois l'accord résilié, l'ADRC ne serait pas empêchée d'exercer toutes les fonctions visées par l'accord comme c'était le cas avant 1992, ni de sous-traiter les services administratifs et services de traitement des données exécutés par la SCP pour l'ADRC en vertu de l'accord.
[28] S'agissant du présumé monopole de la SCP, la SCP a un privilège exclusif en ce qui concerne la levée, l'acheminement et la livraison du courrier. Ce privilège exclusif pour le courrier ne confère aucun monopole ou avantage particulier dans la perception de droits et de taxes, perception qui ne coïncide d'ailleurs pas nécessairement avec la livraison du courrier. La preuve non contredite montre que plusieurs autres sociétés de l'industrie du courtage en douane ou de l'industrie des services financiers seraient en mesure d'exécuter ces services.
CONCLUSION
[29] Il est établi, à mon avis, selon la prépondérance de la preuve, que la divulgation des renseignements aurait des chances raisonnables de nuire à la compétitivité de la SCP. Il s'ensuit que l'ADRC s'est acquittée de la tâche d'établir, par une preuve convaincante, une probabilité raisonnable de préjudice.
[30] Par conséquent, la demande sera rejetée. Les avocats se sont entendus pour que les dépens suivent l'issue de la cause, sous réserve qu'ils soient limités, en ce sens que des dépens ne devraient pas être accordés pour le deuxième avocat.
ORDONNANCE
[31] LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
2. La demanderesse assumera les dépens de chaque défenderesse. En cas de désaccord, les dépens seront taxés en conformité avec le registre supérieur de la colonne III du tableau du tarif B des Règles de la Cour fédérale (1998).
3. J'ordonne que, dans la taxation, les honoraires des avocats soient taxés uniquement au regard du premier avocat de chacune des parties.
_ Eleanor R. Dawson _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1062-01
INTITULÉ : Dyane Dussault c. L'Agence des douanes et du revenu du Canada et La Société canadienne des postes
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 20 mars 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE:
ET ORDONNANCE : Madame le juge Dawson
DATE DES MOTIFS : le 25 août 2003
COMPARUTIONS :
M. Keith E.W. Mitchell POUR LA DEMANDERESSE
M. John B. Laskin POUR LA DÉFENDERESSE, LA SCP
et M. John A. Terry
M. Brian J. Saunders POUR LA DÉFENDERESSE, L'ADRC
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Davis et compagnie POUR LA DEMANDERESSE
Vancouver (Colombie-Britannique)
Torys POUR LA DÉFENDERESSE, LA SCP
Toronto (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE, L'ADRC
Sous-procureur général du Canada