Date : 20030909
Dossier : IMM-4195-02
Référence : 2003 CF 1050
OTTAWA (ONTARIO), LE 9 SEPTEMBRE 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MARTINEAU
ENTRE :
HASAN MAHMUD CHOWDHURY
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision par laquelle la Section des réfugiés de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la Commission) a conclu, le 20 août 2002, qu'il n'était pas un réfugié au sens de la Convention.
LES FAITS
[2] Le demandeur, un citoyen du Bangladesh âgé de 34 ans, affirme craindre avec raison d'être persécuté du fait de ses opinions politiques et de son appartenance à un groupe social, à savoir à titre de membre et de dirigeant de l'aide étudiante du Parti national du Bangladesh (le PNB). Il affirme avoir été victime d'actes de violence et de traitements inéquitables de la part de la police et des membres du parti opposé, la Ligue Awami.
[3] Plus précisément, le 30 août 1997, le demandeur a été arrêté chez lui; on l'a amené en prison où des agents de police l'auraient censément battu. Il a été détenu toute la journée tant qu'il n'a pas comparu devant le tribunal vers 17 h pour être accusé d'extorsion et d'endommagement de biens; le tribunal a refusé de le libérer sous caution. Au mois de septembre 1997, le demandeur a de nouveau comparu devant le tribunal qui a encore une fois refusé de le libérer sous caution. Le 23 septembre 1997, le demandeur a été mis en liberté sous caution et on lui a ordonné de se présenter tous les mois au poste de police jusqu'à son procès. Le demandeur s'est présenté à deux reprises, la dernière fois à la fin du mois d'octobre 1997. Au mois de février 1998, le demandeur s'est enfui à Dacca. Il est arrivé à l'aéroport international Pearson le 24 avril 1998 et il a alors revendiqué le statut de réfugié. Le demandeur craint pour sa vie et affirme avoir fait l'objet de fausses accusations, portées pour des raisons d'ordre politique.
[4] La Commission a tenu des audiences le 2 novembre 2000, le 19 février 2001 et le 9 juillet 2002. Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration a participé à l'audience, étant donné que la demande soulevait des questions se rapportant à la section F, alinéa b) de l'article premier de la Convention, qui est ainsi libellé :
Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser :
[...]
b) qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés;
[5] Le ministre a soutenu qu'il y avait des raisons sérieuses de penser que le demandeur avait pris part à des actes d'extorsion et à l'endommagement de biens (méfait) au Bangladesh avant d'être admis au Canada, ces infractions étant toutes deux des infractions graves permettant d'exclure le demandeur de la protection accordée par la section F, alinéa b) de l'article premier de la Convention. Selon la preuve qui a été versée au dossier, des accusations ont été portées par la police le 30 août 1997 à la suite d'un événement qui se serait apparemment produit le 28 août 1997. Au début de l'audience, le demandeur a demandé à la Commission de refuser d'exercer sa compétence à l'égard de l'allégation selon laquelle il y a des raisons sérieuses de penser qu'il s'est livré à de l'extorsion. L'avocat du demandeur a soutenu qu'un arbitre avait déjà mené une enquête au sujet de cette allégation et qu'il l'avait rejetée. À cet égard, le 16 juin 1999, l'arbitre, Mme C. Simmie, (l'arbitre) a décidé que le demandeur n'était pas une personne visée au sous-alinéa 19(1)c.1)(ii) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2 (la Loi).
[6] La disposition en question est ainsi libellée :
| 19. (1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible :
[...] |
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19. (1) No person shall be granted admission who is a member of any of the following classes:
... |
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| c.1) celles dont il y a des motifs raisonnables de croire qu'elles ont, à l'étranger :
[...] |
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(c.1) persons who there are reasonable grounds to believe
... |
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| (ii) soit commis un fait -- acte ou omission -- qui constitue une infraction dans le pays où il a été commis et qui, s'il était commis au Canada, constituerait une infraction qui pourrait être punissable, aux termes d'une loi fédérale, d'un emprisonnement maximal égal ou supérieur à dix ans, sauf si elles peuvent justifier auprès du ministre de leur réadaptation et du fait qu'au moins cinq ans se sont écoulés depuis la commission du fait;
[...] |
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(ii) have committed outside Canada an act or omission that constitutes an offence under the laws of the place where the act or omission occurred and that, if committed in Canada, would constitute an offence that may be punishable under any Act of Parliament by a maximum term of imprisonment of ten years or more,
... |
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[7] La décision de l'arbitre n'a pas été produite, mais la Commission a accepté une déclaration sous serment du demandeur (produite sous la cote C-4, dossier certifié, pages 107 et 108) en disant que l'arbitre avait conclu qu'il n'existait pas suffisamment d'éléments de preuve pour qu'il soit possible de conclure pour des motifs raisonnables qu'il était une personne qui avait commis l'infraction d'extorsion (pièce B jointe à la déclaration sous serment, dossier certifié, page 110) qui était alléguée dans le rapport préparé en vertu de l'alinéa 20(1)a) de la Loi, qui est ainsi libellé :
| 20. (1) L'agent d'immigration qui, après interrogatoire, estime que le fait d'admettre ou de laisser entrer l'intéressé au Canada contreviendrait ou pourrait contrevenir à la présente loi ou à ses règlements peut le retenir ou prendre une mesure à cet effet. Il est tenu : |
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20. (1) Where an immigration officer is of the opinion that it would or may be contrary to this Act or the regulations to grant admission to a person examined by the officer or otherwise let that person come into Canada, the officer may detain or make an order to detain that person and shall |
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| a) soit, sous réserve du paragraphe (2), de signaler son cas dans un rapport écrit, à un agent principal;
[...] |
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(a) subject to subsection (2), report that person in writing to a senior immigration officer; or
... |
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[8] Le demandeur a soutenu que la décision de l'arbitre sur ce point était finale et que le ministre ne pouvait pas demander à la Commission de l'exclure en se fondant sur la même allégation. Le représentant du ministre a reconnu que les parties en cause dans les deux instances sont les mêmes, mais il a soutenu que les autres conditions applicables à l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige ou à la chose jugée n'étaient pas remplies. En particulier, la question doit être la même et la décision qui donnerait censément lieu à la fin de non-recevoir doit être finale. La Commission a rejeté la requête du demandeur en se fondant sur le fait que la décision de l'arbitre n'était pas « finale » . La Commission a donc interprété l'article 34 de la Loi comme une disposition permettant la tenue d'autres enquêtes concernant le demandeur (décision orale communiquée le 19 février 2001, dossier certifié, pages 572 et 573).
[9] L'article 34 de la Loi est ainsi libellé :
| 34. Les décisions rendues en application de la présente loi n'ont pas pour effet d'interdire la tenue d'une autre enquête par suite d'un autre rapport fait en vertu de l'alinéa 20(1)a) ou des paragraphes 27(1) ou (2) ou par suite d'une arrestation et d'une garde effectuées à cette fin en vertu de l'article 103. |
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| 34. No decision given under this Act prevents the holding of a further inquiry by reason of the making of another report under paragraph 20(1)(a) or subsection 27(1) or (2) or by reason of arrest and detention for an inquiry pursuant to section 103. |
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[10] À la suite de cette décision interlocutoire, la Commission a reçu la preuve du ministre et celle du demandeur. Dans sa décision finale, la Commission a conclu que le demandeur ne peut pas invoquer la protection accordée aux réfugiés au sens de la Convention par la section F, alinéa b) de l'article premier de la Convention. La Commission a conclu qu'il y a des raisons sérieuses de penser que, le 28 août 1997, le demandeur avait commis les graves infractions de droit commun d'extorsion et de méfait qui mettaient de fait des vies en danger, de sorte que la police a porté des accusations contre lui le 30 août 1997. Il existe dans le dossier des lettres à l'appui selon lesquelles les accusations avaient été portées pour des motifs d'ordre politique, mais selon la déclaration générale, le demandeur est un bon citoyen et n'est pas un criminel. En outre, la Commission a noté [TRADUCTION] qu' « aucune de ces lettres n'indique un alibi précis » . La Commission a également tenu compte de la preuve documentaire donnant à entendre qu'il est reconnu que la police, au Bangladesh, porte de fausses accusations pour des motifs d'ordre politique. Toutefois, selon la Commission, la plainte précise dont le demandeur a fait l'objet était détaillée et avait été déposée par un propriétaire de restaurant n'ayant aucune affiliation politique. La Commission a donc conclu que les accusations portées contre le demandeur n'étaient pas fondées sur des motifs d'ordre politique.
POINTS LITIGIEUX
[11] Devant la présente Cour, le demandeur a examiné les questions se rapportant à la conclusion préliminaire que la Commission avait tirée au sujet de la chose jugée ou de l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige et à la conclusion que la Commission avait tirée au fond au sujet de l'exclusion :
a) Premièrement, le demandeur soutient que la Commission a commis une erreur de droit et qu'elle a excédé sa compétence en concluant à son exclusion même si un arbitre avait déjà conclu, alors que les faits et les parties étaient les mêmes et que les allégations étaient essentiellement identiques, qu'il n'était pas une personne qui n'était pas admissible au Canada. Le demandeur affirme que cette question ne pouvait pas être de nouveau débattue et que la Commission a commis une erreur de droit en concluant que la décision de l'arbitre n'était pas « finale » ;
b) Deuxièmement, le demandeur soutient que la décision relative à son exclusion est fondée sur une conclusion de fait erronée que la Commission a tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont elle disposait. Le demandeur affirme à cet égard que la Commission a conclu que, même si la preuve documentaire corroborait l'allégation selon laquelle les accusations avaient peut-être été portées pour des motifs d'ordre politique et que les lettres du parti attestant la chose étaient authentiques, le demandeur était exclu à cause de la déclaration que la présumée victime avait faite;
c) Troisièmement, le demandeur soutient que la Commission a commis une erreur de droit en exigeant une preuve d'alibi étant donné que la loi n'exige rien de tel.
DÉCISION
[12] J'ai décidé d'accueillir la demande de contrôle judiciaire. Premièrement, l'analyse de la Commission (dossier certifié, pages 572 et 573), pour ce qui est de la question de la chose jugée ou de la question de l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige, est superficielle et incomplète. Elle ne permet pas à la Cour de déterminer si les critères applicables à la chose jugée ou à l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige ont été bien compris et appliqués en l'espèce. Deuxièmement, la conclusion de la Commission selon laquelle la décision de l'arbitre n'était pas finale constitue une erreur de droit, étant donné qu'elle est fondée sur une interprétation et sur une application incorrectes de l'article 34 de la Loi à la présente espèce. Troisièmement, à supposer que l'application de la doctrine de la fin de non-recevoir soulève également des questions de fait et de droit, je conclus que la décision de la Commission est déraisonnable compte tenu de la norme de la décision raisonnable simpliciter. Les erreurs de droit et les omissions mentionnées dans l'analyse qui est ci-après effectuée sont pertinentes et influent sur la décision finale de la Commission. La décision de la Commission est annulée et la présente Cour ordonne le renvoi de l'affaire pour nouvelle décision et nouvelle audition. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner les autres questions ci-dessus soulevées.
ANALYSE
[13] Avant tout, il existe une distinction à faire en droit entre « l'irrecevabilité pour identité des causes d'action » et « l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige » . Deuxièmement, comme nous le verrons ci-dessous, le tribunal peut dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire refuser d'appliquer la doctrine de la fin de non-recevoir.
[14] Comme la Cour d'appel fédérale l'a fait remarquer dans l'arrêt Apotex Inc. c. Merck and Co., [2002] A.C.F. no 811 (C.A.), 2002 CAF 210 (C.A.), aux paragraphes 24 et 25 :
Les principes concernant l'autorité de la chose jugée ont été établis par deux arrêts de principe de la Cour suprême du Canada : Angle c. Ministre du Revenu national [1975] 2 R.C.S. 249 et Doering c. Grandview (Ville), [1976] 2 R.C.S. 621. Dans l'arrêt Angle, précité, le juge Dickson a noté, à la page 254, que la chose jugée s'applique fondamentalement à deux formes d'irrecevabilité, soit l'irrecevabilité pour identité des causes d'action et l'irrecevabilité pour identité des questions en litige, qui reposent toutes les deux sur des principes similaires. Premièrement, tout litige doit avoir une fin et deuxièmement, une personne ne doit pas être poursuivie deux fois pour la même cause d'action.
Ces deux formes d'irrecevabilité, identiques au plan des principes, sont différentes dans leur application. L'irrecevabilité pour identité des causes d'action interdit à une personne d'intenter une action contre une autre personne dans le cas où la cause d'action a fait l'objet d'une décision finale d'un tribunal compétent. L'irrecevabilité pour identité des questions en litige est plus large et s'applique à des causes d'action distinctes. Elle intervient, selon la jurisprudence, lorsqu'une même question a déjà été tranchée, que la décision judiciaire donnant lieu à l'irrecevabilité est finale et que les parties à la décision judiciaire ou leurs ayants droit sont les mêmes que les parties à l'instance où est soulevée la question de l'irrecevabilité (voir l'arrêt Carl Zeiss Stiftung c. Rayner & Keeler Ltd. (No. 2), [1967] 1 A.C. 853, à la page 93, cité par le juge Dickson dans l'arrêt Angle, précité, à la page 254).
(Non souligné dans l'original)
[15] Dans l'arrêt Danyluk c. Ainsworth Technologies, [2001] 2 R.C.S. 460, Monsieur le juge Binnie, qui rendait jugement au nom de la Cour suprême du Canada, a dit ce qui suit au paragraphe 54 :
Traditionnellement, on définit la cause d'action comme étant tous les faits que le demandeur doit prouver, s'ils sont contestés, pour étayer son droit d'obtenir jugement de la cour en sa faveur : Poucher c. Wilkins (1915), 33 O.L.R. 125 (C.A.). Pour que le demandeur ait gain de cause, chacun de ces faits (souvent qualifiés de faits substantiels) doit donc être établi. Il est évident que des causes d'action différentes peuvent avoir en commun un ou plusieurs faits substantiels. En l'espèce, par exemple, l'existence d'un contrat de travail est un fait substantiel commun au recours administratif et à l'action pour congédiement injustifié intentée au civil par l'appelante. L'application de la préclusion découlant d'une question déjà tranchée signifie simplement que, dans le cas où le tribunal judiciaire ou administratif compétent a conclu, sur le fondement d'éléments de preuve ou d'admissions, à l'existence (ou à l'inexistence) d'un fait pertinent -- par exemple un contrat de travail valable --, cette même question ne peut être débattue à nouveau dans le cadre d'une instance ultérieure opposant les mêmes parties. En d'autres termes, la préclusion vise les questions de fait, les questions de droit ainsi que les questions mixtes de fait et de droit qui sont nécessairement liées à la résolution de cette « question » dans l'instance antérieure.
(Non souligné dans l'original)
[16] Comme on peut le constater, la principale distinction entre les deux types de fin de non-recevoir découle des sens respectifs des mots « question » et « cause d'action » , l'un étant plus général que l'autre. En l'espèce, je conclus que « l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige » décrit réellement la requête présentée par le demandeur. Toutefois, la lecture de la décision interlocutoire de la Commission ne montre pas clairement si celle-ci a compris cette distinction fondamentale. En outre, en l'espèce, la Commission a uniquement mis l'accent sur le deuxième critère (le caractère final de la décision de l'arbitre) et n'a pas examiné expressément les premier et troisième critères (la même question et les mêmes parties). Je conclus que trois conditions s'appliquent dans ce cas-ci lorsqu'il s'agit d'invoquer l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige.
[17] De toute évidence, les parties en cause dans les deux instances sont les mêmes. En outre, il est évident que la décision de l'arbitre a été rendue avec discernement et qu'une enquête sur le bien-fondé de l'allégation d'extorsion a été menée par l'arbitre de la manière prévue par la Loi (voir les articles 29 à 36). Dans les deux cas, le demandeur serait non admissible ou exclu pour les motifs suivants :
a) il y a des motifs raisonnables de croire que le demandeur a commis, au Bangladesh, un acte qui constitue une infraction dans ce pays et qui, s'il était commis au Canada, constituerait une infraction qui pourrait être punissable, aux termes d'une loi fédérale, d'un emprisonnement maximal égal ou supérieur à dix ans : sous-alinéa 19(1)c.1)(ii); ou
b) il y a des raisons sérieuses de penser que le demandeur a commis au Bangladesh un crime grave de droit commun : section F, alinéa b) de l'article premier de la Convention.
[18] Dans les deux instances, la non-admissibilité ou l'exclusion découle de l'allégation selon laquelle le demandeur a commis des actes d'extorsion ou des infractions similaires à Sylhet, au Bangladesh. Dans la procédure de non-admissibilité qui a été engagée devant l'arbitre, le rapport de l'agent d'immigration (dossier certifié, page 110), était fondé sur un rapport de police en date du 30 août 1997 (dossier certifié, page 58).
[19] Devant la Commission, l'avis d'intention de participer (dossier certifié, page 54) qui a été déposé pour le compte du ministre indique au départ que le rapport de police en date du 30 août 1997 constitue [TRADUCTION] « le principal élément de preuve [...] attestant que [le demandeur] avait participé à la perpétration des infractions d'extorsion et d'endommagement de biens dans cette ville [à savoir, à Sylhet, au Bangladesh] » (non souligné dans l'original). Dans ce rapport de police, le demandeur est décrit comme [TRADUCTION] « un individu notoire qui inspire la terreur » et il est déclaré qu'il est accusé [TRADUCTION] « d'avoir demandé de grosses sommes d'argent en terrorisant les propriétaires de divers hôtels et commerces et de nouvelles entreprises qui construisaient des immeubles » . Plus précisément, il est allégué dans le rapport de police que, le 28 août 1997, [TRADUCTION] « la demande qu'il a faite en cherchant à soutirer de l'argent au propriétaire d'un des hôtels de la région de Mirazabar n'a pas non plus été respectée [et que le demandeur] a semé le trouble dans la région de Mirazabar et a causé des dommages considérables à l'hôtel » . Ce rapport de police a été soumis au Chief Court of First Class Magistrate à Sylhet. Comme il en a déjà fait mention, la Cour a rejeté les première et deuxième demandes de mise en liberté sous caution et le demandeur a continué à être détenu jusqu'au 23 septembre 1997, date à laquelle il a été mis en liberté sous caution.
[20] Comme il en a déjà fait mention, une enquête a été menée devant un arbitre pour qu'il examine au fond l'allégation selon laquelle le demandeur se livrait à des actes d'extorsion. Les audiences ont eu lieu devant l'arbitre à différentes dates aux mois d'avril, de mai et de juin 1999. Comme le montre la déclaration sous serment non contredite (pièce C-4, dossier certifié, pages 107 et 108) qui a été soumise à l'appui de la requête que le demandeur a soumise devant la Commission, le ministre était représenté à ces audiences. Une preuve a été fournie à l'audience et le demandeur a témoigné oralement et il a été contre-interrogé. Le 16 juin 1999, l'arbitre a statué que le demandeur n'était pas une personne visée au sous-alinéa 19(1)c.1)(ii) puisqu'il n'y avait pas suffisamment d'éléments de preuve permettant de conclure, pour des motifs raisonnables, que le demandeur avait commis l'infraction alléguée d'extorsion au Bangladesh.
[21] Dans l'ouvrage intitulé Halsbury's Laws of England, quatrième édition, volume 16, paragraphe 965, les auteurs notent que [TRADUCTION] « [l]a doctrine de la fin de non-recevoir [...] est exprimée dans deux maximes juridiques, interest reipubilicae ut sit finis litium (l'intérêt public exige qu'il y ait une fin aux litiges) et nemo debet bis vexari pro una et eadem causa (personne ne devrait faire à deux reprises l'objet de poursuites fondées sur la même cause). Les auteurs ajoutent que cela [TRADUCTION] « est conforme à la première de ces maximes, à savoir que la partie qui invoque la fin de non-recevoir [...] devrait être en mesure de démontrer que l'affaire a été tranchée par un jugement qui par sa nature est final » . Ils précisent également que [TRADUCTION] « [l]orsque le mot « final » est ainsi employé [...] cela ne vise pas un jugement qui ne peut pas être porté en appel, mais simplement un jugement qui est " final " plutôt qu'" interlocutoire " » .
[22] En l'espèce, la Commission a fondé la conclusion selon laquelle la décision de l'arbitre n'était pas finale sur les présumés effets de l'article 34 de l'ancienne Loi, qui est ainsi libellé :
| 34. Les décisions rendues en application de la présente loi n'ont pas pour effet d'interdire la tenue d'une autre enquête par suite d'un autre rapport fait en vertu de l'alinéa 20(1)a) ou des paragraphes 27(1) ou (2) ou par suite d'une arrestation et d'une garde effectuées à cette fin en vertu de l'article 103. |
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34. No decision given under this Act prevents the holding of a further inquiry by reason of the making of another report under paragraph 20(1)(a) or subsection 27(1) or (2) or by reason of arrest and detention for an inquiry pursuant to section 103. |
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[23] Je ne puis inférer, comme la Commission l'a fait, que l'article 34 donne à entendre que la décision de l'arbitre n'est pas finale. L'article 34 n'empêche pas la tenue d'une autre enquête, mais cette enquête peut uniquement avoir lieu « par suite d'un autre rapport fait en vertu de l'alinéa 20(1)a) ou des paragraphes 27(1) ou (2) ou par suite d'une arrestation et d'une garde effectuées à cette fin en vertu de l'article 103 » . À supposer que l'article 34 écarte le principe de la chose jugée, cela ne peut être que dans le cas des actions qui sont expressément mentionnées dans cette disposition : Al Yamani c. Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, 2002 CFPI 1162, [2002] A.C.F. no 1550, aux paragraphes 32 et 34 et autres jugements qui y sont mentionnés. Dans ce cas-ci, aucun autre rapport n'a été fait en vertu de l'alinéa 20(1)a) ou des paragraphes 27(1) ou (2). De plus, il n'est pas établi que le demandeur ait été arrêté ou détenu pour une enquête en vertu de l'article 103. La Commission a donc commis une erreur de droit en concluant que la décision de l'arbitre n'était pas finale.
[24] Devant la présente Cour, le ministre soutient que la Commission ne devrait pas être liée par la conclusion de l'arbitre selon laquelle il y a des motifs raisonnables de croire que le demandeur a commis au Bangladesh un acte d'extorsion. Le ministre soutient que l'audience qui a lieu devant la Commission est différente de celle qui est tenue par l'arbitre et que la preuve présentée devant chaque tribunal n'est donc pas identique. La Commission aurait à sa disposition des documents sur la situation du pays et d'autres documents, ce qui a pour effet d'accroître son expertise sur la situation au Bangladesh. Par contre, la Section d'arbitrage ne possède aucune expertise au sujet de la situation qui existe dans un pays. Le ministre soutient que chaque tribunal peut à juste titre tenir compte de la preuve dont il dispose et arriver à ses propres conclusions.
[25] Le demandeur répond que l'allégation selon laquelle il y a des motifs raisonnables de croire que le demandeur se livrait à de l'extorsion au Bangladesh a été examinée à fond par l'arbitre. Ce faisant, l'arbitre a finalement conclu que le demandeur n'était pas admissible parce qu'il n'avait pas de visa d'immigrant et qu'une mesure d'expulsion conditionnelle avait été prise (dossier certifié, pages 107 à 111).
[26] Le demandeur mentionne également la documentation que le ministre a envoyée à son avocat dans le cadre de la communication, le 30 octobre 2000 ou vers cette date, en prévision de l'audience tenue par la Commission (qui a commencé le 2 novembre 2000). Il a affirmé à cet égard avoir communiqué tous ces documents aux fonctionnaires de l'Immigration avant l'enquête ou les avoir produits en preuve lors de l'enquête devant l'arbitre (déclaration sous serment en date du 14 décembre 2000, paragraphe 2, dossier certifié, page 107). Le fait que le ministre a décidé de ne pas présenter sa meilleure preuve devant l'arbitre n'est pas pertinent. La doctrine de la fin de non-recevoir vise à éviter des litiges interminables. Par conséquent, si la thèse du ministre était retenue, la chose n'aurait plus aucun sens.
[27] La Commission n'a pas examiné ces arguments dans les motifs sommaires qu'elle a prononcés en rejetant la requête du demandeur. Devant la présente Cour, les deux parties soulèvent maintenant des questions de principe qui exigent un examen plus approfondi du but des dispositions relatives à la non-admissibilité et à l'exclusion, de l'expertise de chaque office, des circonstances ayant donné lieu à l'enquête antérieure tenue par l'arbitre et de son ampleur, ainsi que de l'injustice qui peut résulter du réexamen de la même allégation devant la Commission.
[28] La validité de la décision de l'arbitre n'est pas ici remise en question. L'article 71 de la Loi prévoit que le ministre peut, en invoquant comme moyen une question de droit, de fait ou mixte, faire appel devant la Section d'appel de toute décision rendue par un arbitre dans le cadre d'une enquête, alors qu'aucun droit de ce genre n'est conféré au demandeur. En l'espèce, le ministre a décidé de ne pas porter la décision de l'arbitre en appel, et ce, malgré le pouvoir conféré à la Section d'appel qui, conformément au paragraphe 72(1), peut ordonner que l'enquête qui a donné lieu à un appel soit rouverte par l'arbitre qui en était chargé ou par un autre arbitre pour la réception d'autres éléments de preuve ou l'audition de témoignages supplémentaires. Si l'arbitre avait conclu qu'il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur avait commis l'infraction d'extorsion alléguée, rien n'aurait empêché le ministre de produire cette décision devant la Commission et de soutenir qu'il avait été satisfait à la première partie du critère prévu dans la section F, alinéa b) de l'article premier de la Convention (en laissant de côté les questions liées à l'aspect « politique » et à la « gravité » de l'infraction).
[29] Dans la décision Figueroa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 250 (C.F. 1re inst.), au paragraphe 11, la Cour a reconnu que l'alinéa 19(1)j) de la Loi prévoit également un critère « à deux volets » . Voici ce que Monsieur le juge Pinard a dit :
Comme autre argument, les demandeurs soutiennent que l'agent d'immigration a erré en traitant comme équivalant les alinéas 1F(a) de la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés (la Convention) et 19(1)j) de la Loi.
À cet égard, l'alinéa 19(1)j) de la Loi m'apparaît prévoir un test à deux volets : une personne appartient à une catégorie non admissible si on peut penser pour des motifs raisonnables que ses agissements constituent un crime contre l'humanité au sens du paragraphe 7(3.76) du Code criminel et s'ils constitueraient une infraction au Canada. Le paragraphe 7(3.76) intègre par référence dans la loi canadienne le droit international coutumier et conventionnel. À l'égard de la norme exigée par l'alinéa 19(1)j), l'arrêt de la Cour d'appel fédérale dans Ramirez c. Canada (M.E.I.), [1992] 2 C.F. 306, nous enseigne ce qui suit, sous la plume du juge MacGuigan, à la page 312 :
Il ne me semble pas y avoir de différences importantes entre les mots "raisons sérieuses de penser" et "dont on peut penser, pour des motifs raisonnables" et, du reste, je ne crois pas qu'il faille établir un parallèle exact entre les deux expressions. J'estime toutefois qu'elles exigent toutes deux une norme moindre que la prépondérance de preuve. Les mots "raisons sérieuses de penser" sont ceux qu'emploie la Convention; leur sens est évident. Cependant, on voit, lorsqu'on les compare avec l'alinéa 19(1)j), que le Parlement était prêt à envisager, pour ce type de cas, une norme moins exigeante que la norme civile habituelle. Cette comparaison nous amène en outre à penser qu'il serait extrêmement embarrassant d'exiger d'un côté une norme civile ordinaire et de l'autre, pour ce qui constitue essentiellement la même chose, une norme inférieure.
Je pense que conclure à l'exclusion d'un réfugié de la protection de la Convention en vertu de l'alinéa 1F(a) démontre que le premier volet du test prévu à l'alinéa 19(1)j) de la Loi a été rempli.
(Non souligné dans l'original)
[30] La Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel qui avait été interjeté contre la décision de la présente Cour dans l'affaire Figueroa et a répondu par l'affirmative à la question certifiée par le juge Pinard, laquelle est ainsi libellée :
En vertu du pouvoir décisionnel qui lui est accordé à l'alinéa 46.04(3) de la Loi, un agent d'immigration peut-il, sans l'intervention d'un arbitre, refuser d'accorder le droit d'établissement à l'intéressé et aux personnes à sa charge visées par la demande, au motif qu'il n'est pas convaincu qu'aucun d'entre eux n'est visé à l'alinéa 19(1)(j) de la Loi?
[31] L'effet de la décision rendue par la Cour d'appel dans l'affaire Figueroa a été examiné dans les décisions Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Varela, 2002 CFPI 167 et Yassin c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] A.C.F. no 1354, 2002 CFPI 1029. Dans la décision Yassin, au paragraphe 24, Monsieur le juge Kelen a tiré sur ce point la conclusion suivante :
L'effet de l'arrêt rendu par la Cour d'appel dans Figueroa a été examiné par M. le juge Gibson dans Varela, précitée. Il a écrit, au paragraphe 24 :
... la Cour d'appel fédérale, en appel de la décision rendue par le juge Pinard dans l'affaire Figueroa, avait pour le moins une attitude ambivalente en ce qui concerne l'avis exprimé par le juge Pinard au paragraphe [15] de ses motifs, à savoir que « [...] conclure à l'exclusion d'un réfugié de la protection de la Convention en vertu de l'alinéa 1Fa) démontre que le premier volet du test prévu à l'alinéa 19(1)j) de la Loi a été rempli » . Il peut tout au moins être soutenu que les motifs prononcés par le juge Desjardins dans l'affaire Figueroa, tels qu'ils ont été ci-dessus cités, laissent entendre qu'il est encore loisible à un agent d'immigration de rendre une décision eu égard aux faits de l'affaire Figueroa et, a fortiori, à la lumière des dispositions du paragraphe 80.1(1) de la Loi, lorsque l'arbitre est saisi de la question.
Dans Figueroa, la Cour d'appel fédérale s'est fondée sur les conclusions de la SSR parce que, d'après elle, ces conclusions constituaient une preuve raisonnable du rôle joué par M. Figueroa au sein de la police secrète du Guatemala, une force policière réputée pour ses violations des droits de la personne et ses actes de torture. Mme le juge Desjardins a estimé que l'agent d'immigration avait « amplement de la preuve » lui permettant de conclure que M. Figueroa était une personne décrite à l'alinéa 19(1)j) de la Loi. Par conséquent, je suis convaincu que la Cour d'appel fédérale a implicitement statué qu'un agent d'immigration peut se fonder sur les conclusions de fait de la SSR. Cela ne signifie pas cependant qu'un revendicateur du statut de réfugié exclu par l'alinéa 1Fa) est automatiquement non admissible suivant l'alinéa 19(1)j) de la Loi. Comme le juge Gibson l'a dit dans la décision Varela, lorsqu'il doit décider si un demandeur est non admissible suivant l'alinéa 19(1)j), un agent d'immigration n'est pas lié par la décision de la SSR de rejeter la revendication du statut de réfugié de ce dernier en vertu de l'alinéa 1Fa).
(Non souligné dans l'original)
[32] La Commission et l'arbitre ont sans doute le pouvoir discrétionnaire voulu pour refuser d'appliquer la doctrine de la fin de non-recevoir, et il s'agit là d'un pouvoir discrétionnaire « étendu » (à condition qu'il soit exercé compte tenu de tous les facteurs pertinents). Comme Monsieur le juge Binnie l'a dit dans l'arrêt Danyluk, précité, au paragraphe 62 :
[62] L'appelante fait valoir que la Cour doit néanmoins exercer son pouvoir discrétionnaire et refuser l'application de la préclusion. Il ne fait aucun doute que ce pouvoir discrétionnaire existe. Dans l'arrêt General Motors of Canada Ltd. c. Naken, [1983] 1 R.C.S. 72, 144 D.L.R. (3d) 385, le juge Estey a souligné, à la p. 101, que dans le contexte d'une instance judiciaire « ce pouvoir discrétionnaire est très limité dans son application » . À mon avis, le pouvoir discrétionnaire est nécessairement plus étendu à l'égard des décisions des tribunaux administratifs, étant donné la diversité considérable des structures, missions et procédures des décideurs administratifs.
(Non souligné dans l'original)
[33] Dans l'arrêt Danyluk, la Cour suprême, qui avait conclu que les trois conditions d'application de la doctrine de la fin de non-recevoir avaient été respectées, s'est demandé si elle devait refuser d'appliquer cette doctrine dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. Elle a en outre dit que « la Cour d'appel a[vait] commis une erreur de principe en omettant de soupeser les facteurs favorables et défavorables à l'exercice du pouvoir discrétionnaire dont elle était clairement investie » et elle a ajouté que « [l]'appelante a[vait] droit à ce que, à un certain point dans le processus, on examine de façon appropriée les facteurs pertinents à l'exercice du pouvoir discrétionnaire, et [que] jusqu'à maintenant on ne l'a[vait] pas fait » (paragraphe 66). La Cour suprême a indiqué à cet égard que la liste des facteurs n'était pas exhaustive et qu'elle comportait un bon nombre des facteurs mentionnés dans l'arrêt R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706, en rapport avec la règle prohibitant les contestations indirectes. Monsieur le juge Laskin a lui aussi proposé une liste fort utile dans le jugement Minott c. O'Shanter Development Co. (1998), 42 O.R. (3d) 321.
[34] La Cour suprême a réitéré que « [l]'objectif [était] de faire en sorte que l'application de la préclusion découlant d'une question déjà tranchée favorise l'administration ordonnée de la justice, mais pas au prix d'une injustice concrète dans une affaire donnée » et elle a mentionné sept facteurs pertinents :
a) le libellé du texte de la loi accordant le pouvoir de rendre l'ordonnance administrative;
b) l'objet de la loi;
c) l'existence d'un droit d'appel;
d) les garanties offertes aux parties dans le cadre de l'instance administrative;
e) l'expertise du décideur administratif;
f) les circonstances ayant donné naissance à l'instance administrative initiale; et
g) le risque d'injustice.
[35] En l'espèce, étant donné que la Commission a conclu que la doctrine de la chose jugée ou de l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige ne s'appliquait pas, elle n'a pas examiné la question du pouvoir discrétionnaire; je me demande si la Commission savait qu'elle possédait pareil pouvoir. Étant donné que la présente Cour siège dans le cadre d'un contrôle judiciaire de la décision de la Commission, la compétence de la Cour consiste à déterminer si la décision de la Commission est correcte, si elle est manifestement déraisonnable ou s'il s'agit d'une décision raisonnable simpliciter, selon la norme applicable. Par conséquent, les pouvoirs que possède la Cour en matière de redressement en l'espèce sont différents du pouvoir que possédait la Cour suprême dans l'affaire Danyluk. Cette dernière affaire se rapportait à un appel d'une décision rendue par une cour supérieure d'archives alors que, dans ce cas-ci, une demande de contrôle judiciaire d'une décision rendue par un tribunal administratif a été rendue. En l'espèce, la réparation que la Cour peut accorder consiste à ordonner à la Commission de rendre une nouvelle décision (Rafuse c. Canada (Commission d'appel des pensions) (2002), 286 N.R. 385 (C.A.F.)). Je m'abstiendrai donc d'exercer le pouvoir discrétionnaire conféré à la Commission, en tenant compte du fait que le tribunal est autorisé à déterminer si l'intérêt de la justice exige que le principe de la chose jugée ou de l'irrecevabilité résultant de l'identité des questions en litige ne soit pas appliqué.
[36] Par conséquent, compte tenu des motifs susmentionnés, j'accueillerai la demande de contrôle judiciaire et j'ordonnerai qu'un tribunal différemment constitué rende une nouvelle décision dans la présente affaire. J'ai également examiné les prétentions respectives que les parties ont soumises au sujet de la certification. Compte tenu du résultat particulier de l'affaire et puisque la question du pouvoir discrétionnaire n'a pas été soulevée devant la Commission et qu'il faut un dossier en règle, aucune question grave de portée générale ne sera certifiée aux fins d'un appel.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle la Section des réfugiés de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a conclu, le 20 août 2002, que le demandeur n'était pas un réfugié au sens de la Convention conformément à la section F, alinéa b) de l'article premier de la Convention, soit accueillie. La décision est annulée et l'affaire est renvoyée à un tribunal différemment constitué. Aucune question grave de portée générale n'est certifiée.
« Luc Martineau »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-4195-02
INTITULÉ : HASAN MAHMUD CHOWDHURY
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 8 JUILLET 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : Monsieur le juge Martineau
DATE DES MOTIFS : le 9 septembre 2003
COMPARUTIONS :
M. MICHAEL CRANE POUR LE DEMANDEUR
M. MARCEL LAROUCHE POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. MICHAEL CRANE POUR LE DEMANDEUR
TORONTO (ONTARIO)
M. MORRIS ROSENBERG POUR LE DÉFENDEUR
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL
DU CANADA