Date : 20020522
Dossier : T-612-00
Référence neutre : 2002 CFPI 586
ENTRE :
DAVID M. SHERMAN
demandeur
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
[1] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision par laquelle le ministre du Revenu national (le ministre) a refusé de communiquer des renseignements en vertu de la Loi sur l'accès à l'information (la Loi). Le demandeur sollicite une ordonnance portant que les renseignements demandés doivent être communiqués ainsi qu'une ordonnance relative aux dépens, et ce, indépendamment de l'issue de la demande.
[2] Il s'agit de savoir si les renseignements étaient à juste titre visés par des exceptions conformément à l'alinéa 13(1)a), au paragraphe 15(1) ainsi qu'aux alinéas 16(1)b) ou c) de la Loi.
LES FAITS
La demande
[3] Au moyen d'une lettre en date du 19 février 1999, le demandeur a demandé à Revenu Canada de lui communiquer certains renseignements concernant la mesure dans laquelle Revenu Canada a recours à l'Internal Revenue Service américain (l'IRS) pour percevoir les impôts du Canada et la mesure dans laquelle l'IRS a recours à Revenu Canada pour percevoir les impôts des États-Unis. Plus précisément, le demandeur cherchait à obtenir les renseignements suivants :
[TRADUCTION] En ce qui concerne l'article XXVI A de la Convention fiscale entre le Canada et les États-Unis, qu permet à Revenu Canada et à l'Internal Revenue Service américain (l'IRS) de se prêter mutuellement assistance pour percevoir les impôts :
1. Depuis que cette disposition est entrée en vigueur en 1995, combien de demandes Revenu Canada a-t-il faites à l'IRS et combien de demandes l'IRS a-t-il faites à Revenu Canada?
2. Quel est le montant total, en dollars, qui était en cause lorsqu'il s'est agi pour ces deux organismes de se prêter mutuellement assistance pour percevoir les impôts?
3. Dans quelle proportion les demandes ont-elles été acceptées par chacun des deux organismes aux fins de la prise de mesures?
4. Dans quelle proportion les mesures prises par chacun des deux organismes, à la suite d'une demande, ont-elles porté fruit?
5. Quel est le pourcentage des sommes demandées, en dollars, qui ont été perçues et remises par chacun des deux organismes?
6. Est-il possible d'obtenir la répartition annuelle (pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998) de chacun des montants susmentionnés?
[4] Le 10 mai 1999, le directeur, Division de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, Revenu Canada, a déclaré, dans une lettre, que les renseignements demandés étaient visés par des exceptions conformément aux alinéas 13(1)a) et 16(1)b) et c) de la Loi.
[5] Quatre jours plus tard, le demandeur a déposé une plainte devant le Commissaire à l'information. Il a soutenu que les renseignements demandés étaient des renseignements statistiques et qu'ils n'étaient donc pas confidentiels ou que l'IRS ne les avait pas fournis au Canada de façon qu'ils soient visés à l'alinéa 13(1)a). En ce qui concerne l'alinéa 16(1)b), le demandeur a soutenu que les renseignements se rapportent à la perception d'impôts et non à des techniques d'enquêtes et à des enquêtes. En ce qui concerne l'alinéa 16(1)c), il a soutenu que la divulgation des renseignements ne risquerait pas vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou au déroulement d'enquêtes puisqu'il est uniquement question de perception et que la disposition prévoyant l'assistance aux fins de la perception figure dans la loi.
[6] Dans une lettre en date du 22 février 2000, le Commissaire à l'information a déclaré que la plainte déposée par le demandeur n'était pas fondée. En ce qui concerne l'alinéa 13(1)a), il a conclu que les renseignements avaient été obtenus à titre confidentiel du gouvernement d'un État étranger, que ces renseignements ne faisaient pas partie du domaine public et qu'aucun consentement n'avait été donné aux fins de la communication. En ce qui concerne les alinéas 16(1)b) et c), il a conclu que la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales et il était convaincu que le pouvoir discrétionnaire avait été exercé de la façon appropriée. En ce qui concerne la demande relative à la répartition annuelle, il a également fait savoir que les renseignements annuels n'avaient pas été compilés.
La Convention
[7] Le Canada et les États-Unis sont parties à la Convention entre le Canada et les États-Unis d'Amérique en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, telle qu'elle a été modifiée par des Protocoles qui ont été signés le 14 juin 1983 et le 28 mars 1984 (la Convention). La Convention vise à éliminer la double imposition et à empêcher l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.
[8] En vertu de l'article XXVIA, le Canada et les États-Unis se prêtent mutuellement assistance pour percevoir les impôts. Chacun des deux pays convient que tout renseignement reçu de l'autre pays en vertu de la Convention doit être tenu secret de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation fiscale du Canada et des États-Unis, et qu'ils ne sont communiqués qu'aux personnes ou autorités concernées par l'établissement ou le recouvrement des impôts auxquels la Convention s'applique ou par l'administration et la mise à exécution de ces impôts.
[9] Conformément à l'article XXVII, tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVIA de la Convention sont tenus secrets par l'Agence des Douanes et du Revenu du Canada (l'ADRC) et par l'IRS et les autorités compétentes doivent échanger les renseignements. Le premier paragraphe de l'article XXVII renferme une disposition qui est ainsi libellée :
Elles [les autorités] peuvent faire état de ces renseignements au cours d'audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements.
[10] Compte tenu des lettres échangées avec l'IRS, l'autorité canadienne compétente en vertu de la Convention a conclu que la divulgation des renseignements demandés en l'espèce entraînerait une modification de la politique de l'IRS, de sorte que l'IRS ne voudrait pas échanger des renseignements importants en vertu de la Convention.
ANALYSE
[11] Je déterminerai maintenant si les renseignements étaient à juste titre visés par des exceptions conformément à l'alinéa 13(1)a) de la Loi. En appliquant une exception, il importe de se rappeler l'objet de la Loi tel qu'il est énoncé au paragraphe 2(1) :
| La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. |
|
The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government. |
[12] Dans l'arrêt Rubin c. Canada (Ministre des Transports) (C.A.), [1998] 2 C.F. 430, Monsieur le juge McDonald a fait des remarques au sujet de l'objet de la Loi et a mentionné l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances) [1997] 2 R.C.S. 403, dans lequel Monsieur le juge LaForest a dit ce qui suit :
Les droits aux renseignements détenus par l'État visent à améliorer les rouages du gouvernement, de manière à le rendre plus efficace, plus réceptif et plus responsable. En conséquence, bien que la Loi sur l'accès à l'information reconnaisse un droit d'accès général aux "documents des institutions fédérales" (par. 4(1)), il importe de tenir compte de l'objectif général de cette loi pour déterminer s'il y a lieu de reconnaître une exception à ce droit général.
Le juge McDonald a ajouté ce qui suit :
Selon moi, donc, toutes les exceptions doivent être interprétées à la lumière de cette disposition. C'est-à-dire que toutes les exceptions au droit d'accès doivent être précises et limitées. Cela signifie que lorsque deux interprétations sont possibles, la Cour doit, vu l'intention déclarée du législateur, choisir celle qui porte le moins atteinte au droit d'accès du public. C'est seulement de cette façon que la réalisation de l'objet de la Loi est possible. Il s'ensuit qu'une interprétation (d'une exception) qui permet au gouvernement de cacher des renseignements au public affaiblit l'objet déclaré de la Loi.
Il importe de souligner que cela ne signifie pas que la Cour doit remanier les exceptions prévues par la Loi afin de créer des exceptions plus limitées. Un tribunal doit toujours travailler avec le libellé qui lui a été soumis. Si le sens est manifeste, il n'appartient pas à la Cour ou à un autre tribunal de le modifier.
[13] Je note également que la charge de la preuve nécessaire, lorsqu'il s'agit d'établir une exception, est celle de la prépondérance des probabilités (Tridel Corp. c. SCHL (1996) 115 F.T.R. 185, page 196 (1re inst.)). La charge incombe à la partie qui s'oppose à la communication. (Société Gamma Inc. c. le Secrétariat d'État du Canada, 79 F.T.R. 42 (1re inst.)).
[14] En l'espèce, le Commissaire à l'information a également conclu que les renseignements étaient visés par les exceptions prévues aux alinéas 13(1)a) et 16(1)b) et c). L'avis exprimé par le Commissaire est un facteur dont la Cour tient compte lorsqu'elle détermine si les renseignements doivent être divulgués (Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F. 265 (C.A.F.), page 272).
[15] Je citerai maintenant l'alinéa 13(1)a), qui est ainsi libellé :
| 13(1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents
contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel_ :
(a) des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes; |
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13(1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that
contains information that was obtained in confidence from
(a) the government of a foreign state or an institution thereof;
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[16] Le paragraphe 13(2) permet au responsable d'une institution fédérale de donner communication de documents contenant des renseignements visés au paragraphe (1) si le gouvernement qui les a fournis consent à la communication ou rend les renseignements publics. Cette disposition ne s'applique pas en l'espèce puisque l'IRS n'a pas consenti à la communication et n'a pas rendu les renseignements publics.
[17] L'alinéa 13(1)a) prévoit une exception impérative dans le cas où les renseignements ont été obtenus à titre confidentiel du gouvernement d'un État étranger. En examinant les décisions de ne pas divulguer certains renseignements fondés sur une exception impérative, la Cour doit déterminer si le responsable de l'institution fédérale a commis une erreur quant aux faits en concluant que les renseignements demandés sont visés par l'exception. Voir Congrès juif canadien c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1996] 1 C.F. 268 (1re inst.). En plus d'être une exception impérative, il s'agit d'une exception objective étant donné que la divulgation des renseignements n'a pas à causer de préjudice. Voir Ruby c. Canada (Gendarmerie royale du Canada), [1998] 2 C.F. 351 (C.F. 1re inst.), paragraphe 46.
[18] Trois conditions doivent être remplies pour que les renseignements soient visés à l'alinéa 13(1)a) de la Loi. Selon la première condition, les renseignements doivent être obtenus à titre confidentiel du gouvernement étranger, c'est-à-dire des États-Unis. En l'espèce, les documents contenant les renseignements en question sont un rassemblement de données statistiques relatives à l'assistance mutuellement fournie par les deux pays en vertu de la Convention pour percevoir les impôts. En vertu de l'article XXVIA de la Convention, les États-Unis et le Canada se prêtent mutuellement assistance sur demande pour percevoir les impôts. Le demandeur soutient que les renseignements n'ont pas été fournis par les États-Unis. Il affirme que les renseignements demandés sont simplement des statistiques figurant dans les dossiers de l'ADRC au sujet de la mesure dans laquelle une assistance a été fournie pour percevoir les impôts. Il soutient qu'aucun document individuel n'a à être communiqué et que les statistiques relatives aux renseignements et les renseignements eux-mêmes sont deux choses différentes. Toutefois, à mon avis, les statistiques font partie intégrante des renseignements fournis en vertu de la Convention puisqu'elles ne pourraient pas exister en l'absence de renseignements fournis par les États-Unis. Le gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique, mais il y a une différence : en effet, en communiquant pareilles statistiques relatives à ses propres données, il ne nuit pas aux relations qu'il entretient avec des pays étrangers. Or, l'IRS a fait savoir au Canada qu'il ne veut pas que les renseignements soient divulgués. Pareille communication pourrait nuire aux relations existant entre le Canada et les États-Unis en vertu de la Convention.
[19] Selon la deuxième condition prévue à l'alinéa 13(1)a), les renseignements doivent avoir été obtenus à titre confidentiel.
[20] Tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVIA de la Convention doivent être tenus pour secrets tant par l'ADRC que par l'IRS. Le demandeur a soutenu qu'étant donné que ce sont des statistiques internes qui sont divulguées, il ne devrait pas y avoir de modification de la politique en ce qui concerne les statistiques obtenues de gouvernements étrangers. Il est clair que si le demandeur demandait des documents et des renseignements précis échangés au sujet de particuliers conformément à la Convention, il s'agirait sans aucun doute de renseignements confidentiels auquel l'alinéa 13(1)a) s'applique. Les renseignements demandés se rapportent aux renseignements échangés en vertu de la Convention et ils devraient donc être considérés de la même façon que les renseignements échangés en vertu de la Convention. Ils devraient être tenus pour secrets. Dans la décision Do-Ky c. Canada (Ministre des Affaires étrangères et du commerce international), [1997] 2 C.F. 907, page 916, Monsieur le juge Nadon a énoncé un certain nombre de principes qui s'appliquent aux affaires d'accès à l'information. Le huitième principe est ainsi libellé :
8. Chaque document distinct doit être considéré à part et dans le contexte de tous les documents demandés car la teneur totale d'une communication doit influer énormément sur les conséquences vraisemblables de sa divulgation.
Selon la position prise par le gouvernement américain au sujet de la divulgation des renseignements, les renseignements ont été envoyés et reçus à titre confidentiel et ils ne devraient pas être divulgués. Cette position étaye l'avis selon lequel les renseignements demandés ont été obtenus à titre confidentiel.
[21] Selon la troisième condition prévue à l'alinéa 13(1)a), les renseignements doivent avoir été obtenus du gouvernement d'un État étranger; or, il n'est pas contesté que l'IRS est une institution du gouvernement des États-Unis ou que les États-Unis sont un État étranger.
[22] Une fois qu'il a été conclu que les renseignements en question sont visés par l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a), le responsable de l'institution fédérale est tenu de refuser la divulgation des renseignements à moins que les États-Unis ne consentent à la divulgation ou ne rendent les renseignements publics. Compte tenu de la preuve dont je dispose, je suis convaincu que les États-Unis n'ont pas consenti à la divulgation et qu'ils n'ont pas rendu les renseignements publics. Étant donné la conclusion que j'ai tirée en vertu de l'alinéa 13(1)a), je n'ai pas à examiner le paragraphe 15(1), ou les alinéas 16(1)b) et c).
[23] Je dois maintenant déterminer si le demandeur a droit aux dépens. Même si le demandeur a été débouté de son recours, l'article 53 de la Loi prévoit ce qui suit :
| (1) Sous réserve du paragraphe (2), les frais et dépens sont laissés à l'appréciation de la Cour et suivent, sauf ordonnance contraire de la Cour, le sort du principal.
(2) Dans les cas où elle estime que l'objet des recours visés aux articles 41 et 42 a soulevé un principe important et nouveau quant à la présente loi, la Cour accorde les frais et dépens à la personne qui a exercé le recours devant elle, même si cette personne a été déboutée de son recours. |
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(1) Subject to subsection (2), the costs of and incidental to all proceedings in the Court under this Act shall be in the discretion of the Court and shall follow the event unless the Court orders otherwise.
(2) Where the Court is of the opinion that an application for review under section 41 or 42 has raised an important new principle in relation to this Act, the Court shall order that costs be awarded to the applicant even if the applicant has not been successful in the result.
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[24] Je ne puis souscrire à l'avis du demandeur selon lequel des principes importants et nouveaux ont été soulevés quant à la Loi. La question de savoir si, en l'espèce, le résumé statistique est visé par les exceptions est principalement une question de fait à trancher compte tenu de la preuve mise à ma disposition et ne comporte aucun principe important et nouveau.
[25] Toutefois, je note que le demandeur a présenté cette demande dans l'intérêt public et qu'il ne tirerait aucun avantage personnel de la divulgation des renseignements en question. J'exercerai donc mon pouvoir discrétionnaire pour statuer qu'aucuns dépens ne sont adjugés dans l'affaire.
[26] La demande de contrôle judiciaire est rejetée, sans qu'aucuns dépens ne soient adjugés.
« W.P. McKeown »
Juge
TORONTO (ONTARIO),
le 22 mai 2002.
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad.a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-612-00
INTITULÉ: DAVID M. SHERMAN
c.
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
DATE DE L'AUDIENCE : LE MARDI 7 MAI 2002
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE PAR : MONSIEUR LE JUGE MCKEOWN
DATE DES MOTIFS : LE MERCREDI 22 MAI 2002
COMPARUTIONS :
M. David M. Sherman pour son propre compte
M. David W. Chodikoff pour le défendeur
Mme Sointula Kirkpatrick
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
David M. Sherman
53, Bevhsire Circle
Thornhill (Ontario)
L4J 5B4 pour son propre compte
M. Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada pour le défendeur
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Date : 20020522
Dossier : T-612-00
ENTRE :
DAVID M. SHERMAN
demandeur
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE