Date : 20030924
Dossier : IMM-5236-02
Ottawa (Ontario), le 24 septembre 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE SIMON NOËL
ENTRE :
WALID ANDEEL
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] Le demandeur, M. Walid Andeel, voudrait faire casser la décision du 7 novembre 2001 de l'agent des visas Mark Eichorst, qui avait refusé à son épouse Jeanette Haddad un visa de résidente permanente pour lequel il avait produit à l'ambassade du Canada à Tel Aviv un engagement de parrainage. Le demandeur voudrait que la demande de résidence permanente de Mme Haddad soit renvoyée à un autre agent des visas pour nouvelle décision.
LES FAITS
[2] La demande de résidence permanente présentée par Mme Haddad a été refusée parce que, selon l'agent des visas, il y avait des raisons de croire que Mme Haddad était complice de crimes de guerre, d'actes de génocide ou de crimes contre l'humanité. L'agent des visas a écrit dans sa lettre de refus qu'il y avait des raisons de croire que Mme Haddad fait partie de la catégorie des personnes non admissibles dont fait état l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, à savoir les personnes dont on a des motifs raisonnables de croire qu'elles ont commis une infraction prévue par les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre (ci-après la « Loi sur les crimes de guerre » ).
[3] Certaines parties du dossier n'ont pas été communiquées au demandeur parce que le défendeur est d'avis qu'elles renferment des renseignements confidentiels, dont certains décrivent les méthodes et techniques d'enquête du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) ainsi que du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration (CIC). Par conséquent, le défendeur a demandé à la Cour, à huis clos, de rendre une ordonnance selon l'article 87 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi), afin que tels renseignements ne soient pas communiqués au demandeur. Selon le défendeur, la communication de ces renseignements serait préjudiciable à la sécurité nationale et à la sécurité des personnes. Comme l'avocat du demandeur en a été informé dès le début de cette audience, j'ai noté que les renseignements non communiqués ne concernent pas l'essentiel des faits à considérer dans cette procédure de contrôle judiciaire.
[4] Cela étant dit, je suis d'avis que les renseignements ne devraient pas être communiqués parce que leur communication serait préjudiciable à la sécurité nationale et à la sécurité des personnes. Ayant fait droit à la demande du défendeur, j'examinerai maintenant la demande de contrôle judiciaire de la décision de l'agent des visas du 7 novembre 2001.
[5] Dans sa demande de résidence permanente, Mme Haddad indiquait qu'elle travaillait pour l'Armée du Sud-Liban (ASL) comme préposée à l'administration depuis octobre 1992. Au cours de sa première entrevue avec l'agent des visas, Mme Haddad avait d'abord soutenu que son travail auprès de l'ASL était de nature purement administrative. Cependant, elle avait plus tard admis qu'elle travaillait en réalité comme contrôleur du renseignement pour l'ASL et que le titre de préposée à l'administration n'était qu'un simulacre.
[6] Mme Haddad avait aussi admis qu'elle était chargée de surveiller deux cibles et de transcrire les conversations qu'elle interceptait par radio. Elle remettait les transcriptions de ces conversations soit à un officier de l'ASL, soit à un officier de la défense israélienne.
[7] Fort de cette information, l'agent des visas a transmis sa demande à la Section des crimes de guerre pour obtenir son aide. Mme Haddad fut invitée à une deuxième entrevue, qui eut lieu à l'ambassade du Canada à Tel Aviv le 11 septembre 2001. Au début de cette entrevue, l'agent des visas informa Mme Haddad qu'il doutait qu'elle fût admissible.
[8] En réponse aux questions de l'agent des visas, Mme Haddad a confirmé ce qui suit :
- elle transmettait l'information qu'elle obtenait en interceptant les communications radio de ses cibles;
- lorsqu'elle entendait que l'une des cibles allait se trouver à tel endroit à telle date, elle transmettait l'information à son supérieur hiérarchique;
- si la cible identifiée par Mme Haddad était tuée, ce meurtre avait été le résultat des informations transmises par elle;
- elle savait à quoi servaient les informations qu'elle transmettait; et
- elle savait que certaines cibles avaient été éliminées grâce aux informations qu'elle transmettait.
[9] Se fondant sur les renseignements généraux donnés par Mme Haddad dans sa demande de résidence permanente et durant les entrevues, l'agent des visas, aidé de la Section des crimes de guerre, a conclu qu'elle n'était pas admissible, et il lui a envoyé une lettre en ce sens, dont la teneur est la suivante :
[traduction]
« Madame,
La présente lettre concerne votre demande de résidence permanente au Canada.
Après examen scrupuleux et approfondi de tous les aspects de votre demande, ainsi que des renseignements à l'appui, j'ai le regret de vous informer que votre demande est refusée.
Votre demande a été refusée parce qu'il y a des raisons de croire que vous faites partie de la catégorie non admissible des personnes dont fait état l'alinéa 19(1)l) de la Loi sur l'immigration.
l) les personnes dont il y a des motifs raisonnables de croire qu'elles ont commis une infraction mentionnée dans l'un quelconque des articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre.
Les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre prévoient notamment ce qui suit :
« crime contre l'humanité » Meurtre, extermination, réduction en esclavage, déportation, emprisonnement, torture, violence sexuelle, persécution ou autre fait - acte ou omission - inhumain, d'une part commis contre une population civile ou un groupe identifiable de personnes et, d'autre part, qui constitue, au moment et au lieu de la perpétration, un crime contre l'humanité selon le droit international coutumier ou le droit international conventionnel, ou en raison de son caractère criminel d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations, qu'il constitue ou non une transgression du droit en vigueur à ce moment et dans ce lieu.
« génocide » Fait - acte ou omission - commis dans l'intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe identifiable de personnes et constituant, au moment et au lieu de la perpétration, un génocide selon le droit international coutumier ou le droit international conventionnel, ou en raison de son caractère criminel d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations, qu'il constitue ou non une transgression du droit en vigueur à ce moment et dans ce lieu.
« crime de guerre » Fait - acte ou omission - commis au cours d'un conflit armé et constituant, au moment et au lieu de la perpétration, un crime de guerre selon le droit international coutumier ou le droit international conventionnel applicable à ces conflits, qu'il constitue ou non une transgression du droit en vigueur à ce moment et dans ce lieu.
Plus précisément, il y a des raisons de croire que, de 1992 à 2000, alors que vous faisiez partie de l'Armée du Sud-Liban (ASL), vous avez été complice du crime de guerre, acte de génocide ou crime contre l'humanité suivant : vous vous adonniez régulièrement à la surveillance de certaines radiocommunications et vous transcriviez les conversations que vous entendiez. Vous transmettiez alors l'information à vos supérieurs, en sachant très bien que, grâce à l'information que vous aviez obtenue, des gens seraient probablement tués.
À mon avis, ces faits vous rendent non admissible au Canada.
Veuillez agréer, Madame, l'expression de mes sentiments distingués.
Mark Eichorst Gestionnaire du programme d'immigration »
NORME DE CONTRÔLE
[10] Lorsqu'il s'agit d'évaluer des points de droit, la norme de contrôle de la décision d'un agent des visas est celle de la décision correcte. Lorsque des questions mixtes de droit et de fait intéressent la spécialisation de l'agent des visas, une retenue s'impose, et la norme de la décision raisonnable simpliciter est applicable : voir l'affaire Au c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, [2001] A.C.F. n ° 435 (1re inst.), aux paragraphes 38 et 39.
[11] Le dossier de travail montre que, pour arriver à sa décision, l'agent des visas s'est fondé sur ses consultations auprès de la Section des crimes de guerre; par conséquent, la présente procédure de contrôle judiciaire ne met pas en jeu la spécialisation de l'agent des visas. Cela étant dit, je ne crois pas que les circonstances de cette affaire soient contestées. Les points suivants ne soulèvent donc que des questions de droit et la norme de contrôle est celle de la décision correcte.
POINTS LITIGIEUX
[12] Le demandeur soulève les trois points suivants :
1. L'agent des visas a-t-il commis une erreur lorsqu'il a dit qu'il y avait des motifs raisonnables de croire que Mme Haddad a commis des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou des actes de génocide et qu'il existait assez de preuves au soutien de cette conclusion?
2. L'agent des visas a-t-il commis une erreur parce qu'il n'a pas tenu compte des articles particuliers de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre qui étaient applicables à cette affaire?
3. L'agent des visas a-t-il commis une erreur parce qu'il aurait réduit son pouvoir discrétionnaire en s'en rapportant indûment à l'avis de la Section des crimes de guerre?
ANALYSE
[13] S'agissant du premier point, le demandeur dit que les éléments de preuve sur lesquels s'est fondé l'agent des visas n'établissent nullement qu'il y a des « motifs raisonnables » de croire que Mme Haddad a commis des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou des actes de génocide.
[14] La norme de preuve qu'il faut observer pour établir des « motifs raisonnables » est davantage qu'un léger soupçon, mais elle n'atteint pas le critère civil de la prépondérance des probabilités et, naturellement, il s'agit encore moins de la norme « hors de tout doute raisonnable » employée en droit criminel. Il s'agit d'une croyance légitime à une possibilité sérieuse en raison de preuves dignes de foi : Sabour c. Canada (M.C.I.) [2000], 9 Imm. L.R. (3d) 61 (C.F. 1re inst.); Chiau c. Canada (M.C.I.), [1998] 2 C.F. 642 (1re inst.), confirmé [2001] 2 C.F. 297 (C.A.F.).
[15] En l'espèce, les deux parties reconnaissent que la preuve sur laquelle l'agent des visas a fondé sa décision consiste dans les aveux de Mme Haddad, qui a admis qu'elle travaillait pour l'ASL et qu'elle comprenait les conséquences d'une retransmission des informations recueillies par elle à la faveur de ses activités de contrôle du renseignement.
[16] D'une part, le demandeur dit que les aveux de Mme Haddad ne constituent pas des motifs suffisants permettant de croire qu'elle a été complice de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité ou d'actes de génocide. Il fait aussi valoir que, pour pouvoir conclure à une complicité dans de tels crimes, l'agent des visas est tenu de montrer qu'il y avait des motifs raisonnables de croire qu'un crime a effectivement eu lieu et, ici, il n'existe aucune preuve en ce sens. D'autre part, le défendeur soutient que le droit, ainsi que les aveux de Mme Haddad, font carrément reposer sur le demandeur la charge de la preuve et confirment la conclusion de l'agent des visas selon laquelle il existait des motifs raisonnables de refuser l'admission de Mme Haddad au Canada.
[17] Un aveu est un aveu, et il doit être considéré tel. Cela dit, ce qui à mon avis est absent du dossier, c'est la preuve qui permettrait de dire qu'un tel aveu constitue dans les faits un crime contre l'humanité selon le droit international coutumier ou le droit international conventionnel, ou en raison de son caractère criminel d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations. Cette absence de preuve vaudrait également pour un aveu se rapportant à des crimes de guerre ou à des actes de génocide.
[18] Je sais que les agents des visas ne sont pas des fonctionnaires judiciaires ou quasi judiciaires et que la portée de leurs décisions est circonscrite par les exigences de leur travail; cependant, il doit à tout le moins exister un fondement sur lequel appuyer des conclusions aussi graves. Il aurait été utile que la Section des crimes de guerre communique à l'agent des visas des motifs sur lesquels fonder sa décision, par exemple une preuve documentaire sur l'ASL, et les règles du droit international conventionnel ou coutumier intéressant les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes de guerre. Il est troublant à mon avis que le dossier de l'agent des visas ne dise rien sur un élément aussi essentiel et, en l'absence d'une preuve aussi cruciale, j'ai du mal à voir comment on aurait pu raisonnablement arriver à une telle conclusion.
[19] Pour répondre au deuxième point, celui de savoir si l'agent des visas a négligé de tenir compte des articles applicables de la Loi sur les crimes de guerre, le demandeur dit que, lorsqu'il a rendu sa décision, l'agent des visas n'a pas précisé quelle disposition particulière des articles 4 à 7 Mme Haddad est censée avoir transgressée. Je me range à l'avis du demandeur. La décision de l'agent des visas ne précise nulle part quelles dispositions sont applicables, et je suis d'avis que cette absence d'explication constitue une erreur de droit. L'intéressé doit pouvoir comprendre la décision de l'agent des visas et, ici, je ne comprends pas en quoi les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes de guerre s'appliquent à l'aveu de Mme Haddad. Sinon pour des motifs de fond, alors pour le simple intérêt de la clarté, une explication et une référence précise à l'article applicable sont essentielles. Une référence générale à des articles qui sont mutuellement exclusifs ne donne pas à l'intéressé cette clarté ni ne permet une bonne compréhension de la décision.
[20] Finalement, le demandeur dit que l'agent des visas a réduit son pouvoir discrétionnaire en s'en rapportant indûment à l'information et à l'avis que lui a communiqués la Section des crimes de guerre. Je ne puis ici que souligner le vaste pouvoir discrétionnaire qui est conféré aux agents des visas. Un agent des visas non seulement peut, mais doit, consulter d'autres sources pour savoir si un requérant, en l'occurrence Mme Haddad, s'est ou non livré à des activités illégales. Ces autres sources comprennent la Section des crimes de guerre et les programmes qu'elle applique, puisque, ainsi que l'indique son mandat décrit ci-après, elle a été établie précisément à cette fin :
[traduction]
« gestion stratégique des dossiers actuels relatifs aux crimes de guerre, ce qui comprend le développement d'une fonction de recherche, ainsi que l'aptitude à offrir une meilleure analyse et un meilleur soutien aux bureaux régionaux, et une capacité interne de donner des consultations juridiques [non souligné dans l'original] » .
CONCLUSIONS
[21] Pour tous les motifs susmentionnés, je suis d'avis que la décision de l'agent des visas renferme des erreurs qui justifient l'intervention de la Cour. La décision n'est pas étayée par une preuve suffisante permettant de dire qu'il y avait des raisons de croire que Mme Haddad a été complice de crimes de guerre, d'actes de génocide ou de crimes contre l'humanité, selon ce que prévoit l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration. Par ailleurs, parce qu'elle ne dit pas expressément lequel des articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes de guerre est applicable, la décision est fondamentalement viciée et manque de clarté. Par conséquent, cette affaire sera renvoyée à un autre agent des visas pour nouvelle décision.
QUESTIONS PROPOSÉES POUR CERTIFICATION
[22] L'avocate du défendeur voudrait que la question suivante, qu'elle considère comme une question grave de portée générale, soit certifiée :
« S'agissant de l'alinéa 35(1)a) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, et de l'alinéa 19(1)j) de l'ancienne Loi sur l'immigration,
Lorsqu'un agent des visas a des motifs raisonnables de croire qu'un requérant a commis un acte ou une omission qui relève de plus d'une infraction parmi celles qui sont mentionnées dans les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre,
L'agent des visas doit-il, avant de conclure à la non-admissibilité du requérant, rattacher l'acte ou l'omission à une infraction précise prévue par la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre?
[23] L'avocat du demandeur s'oppose à ce que cette question soit certifiée, pour les raisons suivantes :
a) la question, telle qu'elle est formulée, est ambiguë parce qu'elle présume que l'agent des visas a d'une manière ou d'une autre des motifs raisonnables de croire qu'une telle infraction a été commise, et cela avant de dire si le requérant est ou non admissible;
b) la question a déjà été réglée par la jurisprudence de la Cour fédérale, dans l'affaire Baqri c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2001] CFPI 1096 et dans l'affaire Bermudez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] 6 Imm. L.R. (3d) 135.
[24] Subsidiairement, l'avocat du demandeur propose la question suivante si la Cour n'accepte pas ses autres arguments :
Lorsqu'un agent des visas croit qu'un requérant a pu commettre une infraction mentionnée dans les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre et que, par conséquent, le requérant peut être déclaré non admissible au Canada en application de l'alinéa 35(1)a) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés ou en application de l'alinéa 19(1)j) de l'ancienne Loi sur l'immigration, l'agent des visas doit-il préciser l'infraction dont il a des motifs raisonnables de croire qu'elle a été commise par le requérant? (Question reproduite telle quelle)
[25] Je partage l'avis du demandeur selon lequel la question proposée par le défendeur présume que l'agent des visas a des motifs raisonnables de croire qu'une infraction a été commise, ce qui ne rend pas fidèlement compte des circonstances de la présente affaire; cependant, je ne partage pas l'analyse du demandeur, pour qui l'affaire a été réglée par la jurisprudence citée. Je note que, bien que la présente affaire concerne la décision d'un agent des visas, aucun des deux avocats n'a renvoyé la Cour à des arrêts de la Cour d'appel en la matière, et les deux précédents cités sont des jugements de la Section de première instance de la Cour fédérale qui portent sur des décisions de la Section du statut de réfugié. Selon ma propre analyse des faits, je suis d'avis qu'il existe une question grave de portée générale, et je certifierai la question telle que l'a formulée l'avocat du demandeur (voir le paragraphe 24 des présents motifs).
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
Cette demande de contrôle judiciaire de la décision de l'agent des visas en date du 7 novembre 2001 est accordée, et l'affaire est renvoyée à un autre agent des visas pour nouvelle décision, et la question suivante est certifiée :
Lorsqu'un agent des visas croit qu'un requérant a pu commettre une infraction mentionnée dans les articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre et que, par conséquent, le requérant peut être déclaré non admissible au Canada en application de l'alinéa 35(1)a) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés ou en application de l'alinéa 19(1)j) de l'ancienne Loi sur l'immigration, l'agent des visas doit-il préciser l'infraction dont il a des motifs raisonnables de croire qu'elle a été commise par le requérant? (Question reproduite telle quelle)
« Simon Noël »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
N ° DU GREFFE : IMM-5236-02
INTITULÉ : WALID ANDEEL
c.
Le Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : le 8 septembre 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Monsieur le juge S. Noël
DATE DES MOTIFS : le 24 septembre 2003
COMPARUTIONS :
Me David MorrisPOUR LE DEMANDEUR
Me Lynn MarchildonPOUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Bell, Unger, MorrisPOUR LE DEMANDEUR
Ottawa (Ontario)
M. Morris RosenbergPOUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada