Ottawa (Ontario), le 13 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BARNES
ENTRE :
L’AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
et
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire présentée par l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) qui sollicite l’annulation d’une décision relative à la preuve rendue par la Commission des relations de travail dans la fonction publique (la Commission) dans le cadre de l’arbitrage d’un grief. Plus précisément, l’ADRC demande à la Cour de se prononcer sur la légalité d’une décision anticipée qu’a prise la Commission d’appliquer le principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée à des conclusions tirées dans une décision antérieure concernant les mêmes parties.
[2] La décision antérieure découlait d’un Examen par un tiers indépendant (ETI) et la personne qui avait été chargée d’examiner le renvoi de la défenderesse par l’ADRC avait jugé qu’il n’était pas justifié.
[3] Le différend à l’origine du litige portait sur l’invalidité de la défenderesse et sur le traitement de cette invalidité par l’ADRC. Il ressort du dossier que la défenderesse a subi des microtraumatismes répétés en février 1994 à cause de son travail de spécialiste en vérification informatique. Pendant plusieurs années par la suite, les parties se sont efforcées de trouver des façons de permettre à la défenderesse de conserver son emploi, mais toutes ces tentatives ont finalement échoué.
[4] En 1997, l’ADRC a mis fin au congé d’accident du travail dont bénéficiait la défenderesse. Cette décision a entraîné le dépôt d’un grief le 7 octobre 1997. Le 29 juin 1998, l’ADRC a suspendu la défenderesse sans traitement. Cette décision a débouché sur le dépôt d’un deuxième grief daté du 3 juillet 1998 dans lequel la défenderesse alléguait qu’il s’agissait d’une [traduction] « mesure disciplinaire injustifiée ». Le 19 avril 1999, l’ADRC a accordé à la défenderesse un congé de maladie/vacances. Cette décision a débouché sur un troisième grief daté du 6 mai 1999. Le 28 août 2000, l’ADRC a mis fin à l’emploi de la défenderesse, apparemment pour des motifs médicaux non reliés à une mesure disciplinaire. Cette décision a débouché sur un ETI qui a duré de novembre 2001 au mois de mars 2002. Le processus d’ETI a été créé conformément à l’article 54 de la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada (Loi sur l’ADRC), L.C. 1999, ch. 17. Ce processus confie à une instance indépendante l’examen des plaintes touchant les ressources humaines au sein de l’ADRC, examen qui doit être rapide et équitable.
[5] L’ETI a pris beaucoup de temps et l’examinateur a adopté une procédure très formelle, quasi judiciaire. L’examinateur qui présidait l’audience était un avocat expérimenté. Le processus d’ETI comportait également les caractéristiques judiciaires suivantes :
· Des témoignages et des preuves documentaires ont été présentés et les témoins ont été contre‑interrogés;
· Les témoins ont été assermentés;
· Les deux parties étaient représentées par des avocats;
· Des objections ont été présentées et ont fait l’objet de décisions;
· Des experts ont été convoqués et leurs compétences examinées;
· L’audience a été transcrite par un sténographe judiciaire;
· Des affidavits ont été acceptés;
· Des arguments, qui couvraient plus de 200 pages, ont été présentés;
· La décision finale était détaillée et analysait à fond la jurisprudence et les preuves pertinentes.
[6] L’examinateur s’est prononcé en faveur de la défenderesse et a vivement critiqué la façon dont l’ADRC avait traité celle‑ci. Voici quelles étaient ses conclusions :
[traduction] J’estime par conséquent que l’employeur n’a pas essayé de bonne foi de fournir à Mme Sherman un autre poste au sein du ministère, lorsqu’il a conclu que Mme Sherman n’était pas en mesure d’exécuter les tâches essentielles de son poste.
J’estime également que les descriptions de travail sur lesquelles s’est appuyé l’employeur pour élaborer son analyse des exigences physiques (AEP) étaient exagérées et inappropriées et que les tâches physiques essentielles relatives au poste de spécialiste de la vérification du commerce électronique s’inscrivaient dans les paramètres établis par la décision d’appel de la CAT de janvier 1996.
L’employeur était au courant de ces exigences et Mme Sherman s’est constamment efforcée de rappeler à son employeur qu’elles continuaient de représenter la base de toute description de travail.
J’estime également que la référence qu’a faite l’employeur à l’absence de preuves médicales dans sa lettre de cessation d’emploi n’est pas conforme aux preuves existant au dossier. Les Drs Chernin et Birenbaum savaient tous deux qu’il existait des données nombreuses qui avaient été obtenues dans le cadre de l’instance engagée devant la CAT. Ils ont décidé d’agir sans demander qu’on leur communique ces renseignements et sans les examiner.
En fait, il s’est principalement intéressé à l’évaluation des capacités fonctionnelles (ÉCF). Il est douteux que l’ÉCF qu’a effectuée le Dr Baird, un chiropraticien, à la Mississauga AIM Clinic, ait fourni des éléments aussi détaillés concernant l’invalidité de Mme Sherman que toute la cohorte de médecins, de spécialistes et d’évaluateurs de la CAT qui avaient examiné Mme Sherman sur une période de plus de cinq ans.
Sans consulter cette documentation médicale antérieure, le Dr Chernin n’était pas en mesure de déterminer avec justesse s’il existait ou non des preuves autorisant le ministère à se prononcer sur un retour au travail, avec ou sans mesures d’adaptation.
Étant donné que l’opinion du Dr Chernin est à la base des lettres de cessation d’emploi de l’employeur, que le Dr Chernin a expressément fondé son opinion sur l’AEP erronée que lui avait remis l’employeur et que le Dr Chernin n’a pas examiné le dossier médical, j’en conclus qu’il n’était aucunement justifié de mettre fin à l’emploi de Mme Sherman en invoquant le fait qu’elle était incapable d’exécuter les tâches essentielles de son poste.
J’estime également que l’insistance aveugle qu’a manifestée l’employeur pour obtenir une ÉCF complète sans tenir compte ni des limites de Mme Sherman ni des tâches véritablement essentielles à son poste était aberrante et injustifiable dans les circonstances.
En fait, j’ai nettement l’impression que les efforts déployés pour organiser une deuxième ÉCF, après la réception de la lettre du Dr Chernin en août 1999, n’étaient qu’un stratagème, dont le but était de placer Mme Sherman dans une position où elle se verrait obligée de refuser d’obéir à un ordre direct de son supérieur.
Compte tenu du refus constant de l’employeur de revoir l’AEP ou la méthode d’évaluation, malgré les avis internes en sens contraire et la décision de la CAT sur cette question précise, je ne peux considérer que les tentatives répétées qu’a faites l’employeur pour ordonner à Mme Sherman de subir une ÉCF fondée sur cette AEP ont été faites de bonne foi.
Je conclus que le comportement de l’employeur qui exigeait une ÉCF complète, et qui a accepté et a invoqué une opinion du Dr Chernin qui manifestement ne tenait pas compte de l’ensemble des preuves médicales auxquelles il avait accès, n’était pas raisonnable.
Par conséquent, je conclus que les motifs à l’origine du renvoi de Mme Sherman, présentés dans la lettre de l’employeur du 28 août 2000, ne peuvent être retenus.
[7] Dans sa décision datée du 25 février 2003, l’examinateur ordonnait à l’ADRC de réintégrer la défenderesse dans ses fonctions, en adaptant ses tâches à son invalidité et en lui versant le salaire et les avantages sociaux perdus.
[8] Les parties ne se sont pas entendues sur le montant des arriérés de traitement dus à la défenderesse et l’examinateur a été invité à se prononcer sur cette question. Il s’est exécuté et l’ADRC a ensuite présenté à la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire portant sur cet aspect de la décision. Le juge Konrad von Finckenstein a rejeté la demande le 3 février 2005 et a formulé les observations suivantes :
[26] La défenderesse a également soutenu oralement devant moi que le mandamus est un recours discrétionnaire et que je devrais refuser de l’exercer étant donné que la demanderesse peut, dans cette affaire, exercer un autre recours prévu par la CAT. Je ne conteste pas que le mandamus soit un recours discrétionnaire, mais je ne vois aucune raison de faire droit à cette demande. Cette instance a été introduite en 1994. Le réviseur a estimé que l’ADRC avait agi de mauvaise foi en refusant d’adopter des mesures d’adaptation destinées à la demanderesse. Si l’on veut mettre fin à cette affaire et permettre à l’employeur et à l’employée de rétablir des relations normales, il est essentiel de régler rapidement et clairement ce litige. L’instance devant la CAT risque de prendre beaucoup de temps, mettra davantage à rude épreuve les relations entre les parties et peut entraîner un résultat différent au sujet des heures de rémunération. Cela irait à l’encontre d’un règlement rapide du litige. C’est pourquoi je suis convaincu qu’il ne serait pas approprié de refuser d’exercer mon pouvoir discrétionnaire dans la présente instance.
[9] Il est peut‑être utile de mentionner qu’au début de l’année 2000, la défenderesse a déposé une plainte devant la Commission canadienne des droits de la personne (le Tribunal) concernant la façon dont l’ADRC l’avait traitée, et dans laquelle elle faisait référence, en particulier, à des questions relatives aux mesures d’adaptation et au renvoi. Ce processus s’est poursuivi et a débouché sur une décision du Tribunal le 5 octobre 2005, dans laquelle celui‑ci concluait que les conclusions de l’examinateur ne liaient pas le Tribunal et ne donnaient pas lieu à l’application du principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée. J’ai été informé du fait que cette décision avait fait l’objet d’une demande de contrôle judiciaire devant la Cour dont la date d’audience n’a pas encore été fixée.
[10] À la suite de la décision de l’examinateur qui lui donnait gain de cause, la défenderesse a demandé la reprise de l’examen de ses trois griefs déposés antérieurement. L’examen des griefs a été confié à la Commission qui a nommé un arbitre. Avant d’examiner les preuves, la Commission a été invitée à se prononcer sur une question de preuve préliminaire. La Commission a formulé cette question préliminaire de la façon suivante dans sa décision :
[2] Juste avant le début de l’audience, les parties ont convenu que je devrais tout d’abord déterminer si une décision rendue par une autre instance relativement à Mme Sherman et à sa capacité de travailler devrait donner lieu à une préclusion découlant d’une question déjà tranchée. Mme Sherman et son syndicat l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (« IPFPC ») soutiennent que l’examinateur indépendant s’étant penché sur le licenciement subséquent de Mme Sherman pour des motifs non disciplinaires a rendu une décision définitive sur les mêmes questions dont je suis saisie, mettant en cause les mêmes parties, dans le cadre d’un processus judiciaire. Par conséquent, Mme Sherman prétend que, dans l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire, je ne devrais pas permettre la remise en litige de ces mêmes questions. En réponse, l’employeur a fait valoir que les questions n’étaient pas les mêmes. Quoi qu’il en soit, dans le cadre de l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire, je ne devrais pas m’en remettre à la décision antérieure du fait de l’existence d’un fondement pour conclure que la décision était injuste eu égard à la preuve de l’employeur et que, essentiellement, celui‑ci ne devrait pas être « pénalisé » devant la Commission en étant privé de présenter de nouveau ses arguments.
[11] Après avoir entendu les parties et examiné l’essentiel du dossier de l’ETI, la Commission a rendu une décision bien construite de 18 pages et s’est prononcée de la façon suivante :
[46] En pondérant l’ensemble des critères énoncés dans Danyluk, supra, tout particulièrement le facteur du risque d’injustice, je suis convaincue que le principe de préclusion découlant d’une question déjà tranchée devrait s’appliquer.
Décision
[47] L’employeur ne peut pas soumettre devant moi les neuf points établis par l’examinateur indépendant. L’avocat devra essayer d’en arriver à une entente sur les autres conclusions de l’examinateur auxquelles la doctrine de préclusion découlant d’une question déjà tranchée devrait s’appliquer, compte tenu que ces conclusions étaient fondamentales au processus décisionnel. À défaut de parvenir à une entente, la question sera tranchée au moment de la reprise de l’audience.
[48] Les parties devraient communiquer avec l’agent du greffe de la Commission afin de fixer d’autres dates.
[12] La Commission a également rejeté l’argument de l’ADRC selon lequel elle était tenue de suivre certaines décisions antérieures de la Commission des accidents du travail (CAT) qui avaient approuvé les mesures d’adaptation prises par l’ADRC à l’intention de la défenderesse. Il semble que la Commission en soit arrivée à cette conclusion (conforme à la décision consécutive à l’ETI) pour le motif que les décisions de la CAT ne portaient pas sur l’obligation plus large qu’avait l’ADRC envers la défenderesse aux termes de la convention collective et conformément à ses obligations générales en matière de droits de la personne et d’emploi.
[13] Dans sa demande, l’ADRC m’invite à annuler la décision de la Commission relative à la préclusion découlant d’une question déjà tranchée, au moins en ce qui a trait à sept des neuf conclusions de fait auxquelles en est arrivé l’examinateur et qui ont été adoptées par la Commission.
[14] L’avocat de l’ADRC a reconnu que la Commission avait le pouvoir d’examiner les trois griefs déposés par la défenderesse. Même s’il semble exister un certain chevauchement entre ces griefs et les pouvoirs de la CAT, il a reconnu que l’article 91 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35, n’avait pas pour effet d’interdire à la Commission d’examiner ces questions. Il soutient toutefois que la décision de la Commission relative à la préclusion découlant d’une question déjà tranchée est suffisamment importante qu’elle constitue un type d’erreur sur la compétence qui permet d’accorder immédiatement une réparation. Il a également reconnu, dans sa plaidoirie, que la notion de question prématurée était un obstacle susceptible de s’opposer à l’octroi de la réparation demandée.
[15] La présente espèce est quelque peu inhabituelle dans la mesure où l’avocat de la défenderesse n’a pas tenté d’invoquer la notion de question prématurée pour s’opposer à la demande présentée par l’ADRC. Il affirme qu’il pourrait être utile sur le plan de la procédure que la Cour se prononce sur la décision de la Commission concernant la preuve avant que celle‑ci ne reprenne son examen du bien‑fondé des griefs. J’ai été informé du fait que les parties en étaient arrivées à une entente semblable au sujet de la demande de contrôle judiciaire présentée par la défenderesse à l’égard de la décision contraire à laquelle en est arrivé le Tribunal sur la question de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée dans cette instance parallèle. L’ADRC a convenu de ne pas soulever la notion de question prématurée en réponse à la demande présentée par la défenderesse.
[16] Même si les parties ont exprimé le souhait que j’examine la légalité de la décision de la Commission au sujet de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée, je ne suis pas disposé à le faire. Il ne me paraît pas prudent d’écarter la notion juridique bien établie de question prématurée pour la seule raison que les parties ne souhaitent pas l’invoquer. Ma décision s’appuie sur un certain nombre de motifs.
[17] Premièrement, je pense qu’il est préférable pour la Commission que la Cour n’intervienne pas au sujet de ses décisions en matière de preuve ou de procédure avant que la Commission n’ait accompli son mandat.
[18] Deuxièmement, la plupart des considérations de politique générale sous‑jacentes à la notion de question prématurée trouvent application en l’espèce, malgré les engagements mutuels pris par les parties. Ces principes concernent le risque de résoudre une question théorique, le danger de fragmenter le processus ou le recours ponctuel aux tribunaux sur des questions interlocutoires et l’absence d’un dossier complet au cours d’une étape préliminaire, notamment l’incapacité de savoir comment la Commission intégrera sa décision préliminaire dans sa décision finale. Il y a aussi le risque que la Commission modifie sa décision, lorsqu’elle commencera à examiner et apprécier les autres preuves. Tous ces éléments sont examinés en détail dans Air Canada c. Lorenz, [2000] 1 C.F. 494, et Zündel c. Canada (Commission des droits de la personne) (2000), 256 N.R. 125 (C.A.).
[19] Compte tenu du long contentieux qui oppose ces parties et de leur recours fréquent à la Cour, il me paraît tout à fait possible que la décision définitive de la Commission fasse l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Compte tenu de cette possibilité, il serait préférable d’examiner toutes ces questions en même temps à la fin de l’instance, en ayant l’avantage de disposer d’un dossier complet, qui comprendrait notamment la décision définitive de la Commission, de façon à optimiser les ressources judiciaires et à assurer la cohérence des décisions.
[20] Je ne pense pas non plus que le fait que les parties aient convenu de ne pas soulever la notion de question prématurée me lie dans l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire en matière de contrôle judiciaire. Les deux avocats l’ont d’ailleurs reconnu au cours des débats. Il est possible que l’existence d’une telle entente constitue dans certains cas une circonstance spéciale justifiant une intervention précoce, mais j’hésite à lui accorder la priorité sur les considérations importantes de politique générale qui déconseillent généralement toute intervention judiciaire à cette étape de l’instance.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La présente demande est rejetée.
2. La défenderesse a droit à des dépens partie‑partie.
« R. L. Barnes »
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T‑1743‑04
INTITULÉ : L’AGENCE DES DOUANES ET DU
REVENU DU CANADA
c.
SIMONE SHERMAN
LIEU DE L’AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 6 FÉVRIER 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE BARNES
DATE DES MOTIFS : LE 13 FÉVRIER 2006
COMPARUTIONS :
Christopher Leafloor POUR LA DEMANDERESSE
Joseph Cheng
Steven Welchner POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
John H. Sims, c.r. POUR LA DEMANDERESSE
Sous‑procureur général du Canada
Ministère de la Justice
Nelligan O’Brien Payne Lawyers POUR LA DÉFENDERESSE
Avocats
Ottawa (Ontario)