Date : 20031212
Dossier : IMM-6414-02
Référence : 2003 CF 1449
ENTRE :
AMMAR KADIR NOZEM
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE LEMIEUX
CONTEXTE
[1] La question centrale à trancher dans la présente instance en contrôle judiciaire est celle de savoir si les exceptions au principe du functus officio que la Cour suprême du Canada a posées dans l'arrêt Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848, s'appliquent aux faits de l'espèce.
[2] Ammar Kadir Nozem (le demandeur) est un citoyen iraquien âgé de 38 ans. Il est arrivé au Canada le 16 décembre 2000 et il a demandé l'asile le même jour. Il affirmait craindre d'être persécuté en raison de ses origines ethniques türkmènes et des opinions politiques réelles ou présumées qu'on lui impute en tant qu'opposant au régime maintenant défunt de Saddam Hussein. Il affirmait aussi qu'il risquait d'être torturé, que sa vie était en danger ou qu'il risquait de faire l'objet de traitements cruels et inusités en Irak.
[3] L'audience relative à sa demande d'asile s'est tenue à Ottawa le 16 juillet 2002 en présence de Mme Sylvie Roy, présidente de l'audience (le tribunal), qui a mis sa décision en délibéré.
[4] Le demandeur affirme dans l'affidavit qu'il a déposé à l'appui de sa demande de contrôle judiciaire qu'il était impatient d'être informé du sort de sa demande. Quelques semaines après l'instruction de sa demande, il s'est donc rendu aux bureaux de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la Commission), rue Slater, à Ottawa, et a parlé à l'agent de gestion des cas, qui a fait une recherche dans son ordinateur pour vérifier si une décision avait été rendue dans son dossier. Voici ce que le demandeur déclare dans son affidavit :
[TRADUCTION]
13. Il m'a informé que, d'après l'ordinateur, j'avais obtenu une décision favorable mais que la lettre n'avait pas encore été envoyée. Il m'a dit que je devais la recevoir dans environ deux semaines.
[5] Après s'être présenté une deuxième fois aux bureaux de la Commission parce qu'il n'avait pas reçu la lettre dans ce délai et qu'il n'avait pas réussi à communiquer avec l'agent de gestion des cas en personne ou par téléphone, il s'est présenté une troisième fois aux bureaux de la Commission le 30 août 2002. Il a demandé à voir l'agent de gestion des cas, qui était occupé à ce moment-là. On l'a invité à attendre à la réception. Le demandeur relate ces faits :
[TRADUCTION]
20. J'ai attendu environ une demi-heure ou quarante-cinq minutes. C'est alors que l'agent de gestion des cas est venu me voir et m'a remis une enveloppe, qui renfermait la décision favorable de la Commission [...]
[6] Il ressort du dossier que le demandeur a reçu un avis de décision au début duquel le paragraphe 107(1) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (la Loi) et l'article 61 des Règles de la Section de la protection des réfugiés (les Règles) sont mentionnés. L'avis était signé par l'agent de gestion des cas au nom du greffier et portait la date du 30 août 2002. Il était précisé dans l'avis que la demande d'asile avait été instruite le 16 juillet 2002 et que la Section de la protection des réfugiés avait conclu que le demandeur [TRADUCTION] « EST UN RÉFUGIÉ AU SENS DE LA CONVENTION ET QU'ELLE ACCEPTE PAR CONSÉQUENT LA DEMANDE » .
[7] Le demandeur affirme que l'agent de gestion des cas lui a également remis des formulaires de demande de résidence permanente au Canada qu'il a remplis et envoyés en Alberta, à Vegreville, avec la décision favorable. Cette demande est toujours en instance. Il a également demandé et obtenu une carte d'assurance-maladie et un permis de travail sur la foi de la décision favorable qui avait été rendue dans son cas.
[8] Le demandeur nous raconte qu'à sa grande surprise, il a, le 2 décembre 2002, reçu de la Commission un second avis de décision qui portait la date du 28 novembre 2002 et qui était signé par le même agent de gestion des cas au nom du greffier. Il a constaté avec consternation qu'il y était question de l'audience du 16 juillet 2002 mais que le résultat était différent. Voici le passage essentiel de ce second avis :
[TRADUCTION]
La Section de la protection des réfugiés conclut que le demandeur :
N'EST NI UN RÉFUGIÉ NI UNE PERSONNE À PROTÉGER. EN CONSÉQUENCE, LA SECTION DE LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS REJETTE LA DEMANDE.
[9] À ce second avis étaient joints les motifs de la décision prononcés par le tribunal à Ottawa le 19 novembre 2002. Le tribunal concluait que le témoignage du demandeur n'était pas crédible et il exposait les motifs de sa décision sur plusieurs pages. Pour ce qui est de la question des origines ethniques du demandeur, le tribunal s'est fondé sur la preuve documentaire pour conclure, suivant la prépondérance de la preuve, que le demandeur n'avait pas été persécuté en Irak du fait de ses origines ethniques.
[10] Par la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur cherche à obtenir l'annulation de la décision rendue en novembre 2002 par le tribunal au seul motif que celui-ci était functus officio au moment où il a rendu sa décision.
[11] Le demandeur affirme que le jugement Zelzle c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigraiton), [1996] 3 C.F. 20, une décision du juge Nadon, qui siégeait alors à la Section de première instance, s'applique directement au cas qui nous occupe.
[12] Le défendeur, le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (le ministre), a pour sa part déposé deux affidavits à l'appui de sa thèse que le tribunal n'était pas functus officio lorsqu'il a rendu sa décision en novembre 2002. Il s'agit de l'affidavit de l'agent de gestion des cas et de la superviseure de ce dernier.
[13] Ces affidavits visaient à expliquer le fonctionnement du système informatique de la Commission, qui est connu sous le nom de système STAR et dont la Commission se sert pour suivre l'évolution de tous les dossiers dont elle est saisie.
[14] L'agent de gestion des cas affirme que le système STAR permet de savoir si le commissaire saisi d'une demande déterminée a rendu une décision favorable ou défavorable et la date à laquelle la décision a été communiquée aux parties.
[15] Il signale qu'en l'espèce, le tribunal a mis sa décision en délibéré à la clôture de l'audience et qu'il a conservé le dossier du demandeur jusqu'en novembre 2002, lorsqu'ont été rédigés les motifs écrits de rejet de la demande.
[16] Il précise qu'à la mi-décembre 2002, sa superviseure l'a informé que le demandeur lui avait fait savoir qu'il avait reçu une décision défavorable et une décision favorable et lui avait produit une copie de deux décisions. Il affirme qu'il a immédiatement consulté le système STAR et que la seule inscription où il était fait mention du prononcé et de l'envoi d'une décision aux parties remontait au 28 novembre 2002. Plus particulièrement, l'écran « Entrée de décisions » révélait qu'une décision défavorable avait été rendue le 19 novembre 2002 et l'écran « Entrée du courrier à expédier » indiquait que la décision avait été transmise au demandeur le 28 novembre 2002. L'agent affirme que le système STAR ne renferme aucune inscription qui indiquerait qu'une décision favorable a déjà été rendue au sujet de la demande d'asile du demandeur et il ajoute que le STAR ne contient aucune mention qui permettrait de penser qu'une décision favorable a déjà été communiquée au demandeur.
[17] L'agent de gestion des cas a également cité le relevé de décision relatif au cas du demandeur. Il affirme que ce relevé, qui est signé par le commissaire saisi de l'affaire, sert à indiquer l'issue de l'affaire. Il signale que, dans le cas de M. Nozem, il était indiqué au dossier que le tribunal avait mis sa décision en délibéré et que le président de l'audience avait rendu une décision défavorable le 19 novembre 2002.
[18] Au paragraphe 12, l'agent de gestion des cas dit ce qui suit :
[TRADUCTION] Bien que M. Nozem affirme, dans son affidavit, que je lui ai communiqué une décision favorable lorsqu'il s'est présenté à nos bureaux, je ne me souviens pas de lui avoir fait part d'une telle décision. D'après mon examen de la demande de M. Nozem, y compris des inscriptions que l'on trouve dans le système STAR et dans le relevé de décision, je ne crois pas que la Commission ait jamais rendu ou eu l'intention de rendre une décision favorable en réponse à la demande de M. Nozem [...] [Non souligné dans l'original]
[19] La superviseure de l'agent de gestion des cas a essentiellement confirmé comment le système STAR permet de faire le suivi des dossiers de la Commission. Elle affirme qu'habituellement, la Commission confie un dossier au commissaire chargé d'instruire la demande et qu'une fois que le commissaire a rendu sa décision, le dossier est retourné à l'agent de gestion des cas. Lorsque le commissaire motive par écrit sa décision, il conserve le dossier tant qu'il n'a pas fini de rédiger ses motifs et qu'il n'est pas prêt à les communiquer. À la clôture de l'audience, si le commissaire met sa décision en délibéré, un écran intitulé « Statut de l'entrée des motifs » est ouvert pour suivre l'évolution de la rédaction des motifs.
[20] La superviseure explique qu'une fois que la décision est prise, il incombe à l'agent de gestion des cas de faire parvenir la décision motivée aux intéressés, sur quoi l'agent indique dans le système STAR si la décision est favorable ou défavorable.
[21] Elle affirme que, sauf dans les cas où une décision favorable est prononcée oralement à l'audience, [TRADUCTION] « La Commission n'a pas coutume de remettre au demandeur une copie de sa décision aux bureaux de la Commission » , Elle conclut en signalant qu'elle ne croit pas que la Commission ait jamais rendu ou voulu rendre une décision favorable au demandeur et elle se dit expressément d'accord avec ce que l'agent de gestion des cas affirme au paragraphe 12 de son affidavit, en l'occurrence que la seule décision dont il est fait état dans le système STAR est une décision défavorable, tout comme l'entrée relative au courrier à expédier qui se rapporte à la décision défavorable. On ne trouve dans le STAR aucune inscription en ce qui concerne une décision favorable ou la communication d'une décision favorable au demandeur. Le relevé de décision fait état d'une décision défavorable et la Commission a en mains l'original de la décision défavorable rendue au sujet de la demande de M. Nozem, mais elle n'a pas l'original de la décision favorable que M. Nozem prétend avoir reçue.
[22] Aucun des deux auteurs des affidavits souscrits au nom du défendeur n'a été contre-interrogé.
ANALYSE
[23] À l'audience, en réponse aux questions de la Cour, on m'a informé des faits suivants :
(1) le ministre ne prétend pas que l'avis de décision du 30 août 2002 est un faux;
(2) la GRC n'a pas été invitée à faire enquête sur la question ;
(3) l'agent de gestion des cas a signé les deux avis de décision au nom du greffier et nul ne prétend que la signature qui figure sur les deux avis n'était pas la sienne.
[24] Je tiens également à faire observer que l'agent de gestion des cas ne nie pas avoir rencontré le demandeur en personne en août 2000. Il soutient ne pas se rappeler avoir fait part au demandeur d'une décision favorable. Il n'explique cependant pas comment le demandeur a pu avoir en sa possession un document censément signé de sa main qui l'informait de la décision favorable en question. Qui plus est, il ne nous dit pas si les inscriptions faites dans le système STAR peuvent être modifiées ou supprimées.
[25] Vu l'ensemble de la preuve qui m'a été soumis, je conclus, suivant la prépondérance de la preuve, que l'avis de décision que la Commission a envoyé le 30 août 2002 au demandeur et que celui-ci a reçu était un document authentique. La question de savoir si c'est par erreur que cet avis lui a été communiqué est une autre affaire.
[26] L'arrêt Chandler, précité, de la Cour suprême du Canada est l'arrêt de principe en ce qui concerne le principe du functus officio.
[27] Le juge Sopinka, qui s'exprimait au nom des juges majoritaires, écrit ce qui suit, au paragraphe 20 :
¶ 20 Je ne crois pas que le juge Martland ait voulu affirmer que le principe functus officio ne s'applique aucunement aux tribunaux administratifs. Si l'on fait abstraction de la pratique suivie en Angleterre, selon laquelle on doit hésiter à modifier ou à rouvrir des jugements officiels, la reconnaissance du caractère définitif des procédures devant les tribunaux administratifs se justifie par une bonne raison de principe. En règle générale, lorsqu'un tel tribunal a statué définitivement sur une question dont il était saisi conformément à sa loi habilitante, il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu'il a changé d'avis, parce qu'il a commis une erreur dans le cadre de sa compétence, ou parce que les circonstances ont changé. Il ne peut le faire que si la loi le lui permet ou s'il y a eu un lapsus ou une erreur au sens des exceptions énoncées dans l'arrêt Paper Machinery Ltd. v. J. O. Ross Engineering Corp., précité. [Non souligné dans l'original.]
[28] Le juge Sopinka précise que ce principe souffrait deux exceptions :
(1) lorsqu'il y a eu un lapsus lors de la rédaction du jugement;
(2) lorsqu'il y a eu une erreur dans l'expression de l'intention manifeste de la cour.
[29] Il poursuit au paragraphe 21 en écrivant ce qui suit :
¶ 21 Le principe du functus officio s'applique dans cette mesure. Cependant, il se fonde sur un motif de principe qui favorise le caractère définitif des procédures plutôt que sur la règle énoncée relativement aux jugements officiels d'une cour de justice dont la décision peut faire l'objet d'un appel en bonne et due forme. C'est pourquoi j'estime que son application doit être plus souple et moins formaliste dans le cas de décisions rendues par des tribunaux administratifs qui ne peuvent faire l'objet d'un appel que sur une question de droit. Il est possible que des procédures administratives doivent être rouvertes, dans l'intérêt de la justice, afin d'offrir un redressement qu'il aurait par ailleurs été possible d'obtenir par voie d'appel.
[30] Dans l'affaire Chandler, la Cour a également examiné un autre type d'erreur qui justifierait de reprendre l'affaire depuis le début, en l'occurrence en cas de déni de justice naturelle ayant pour effet de rendre nulle la décision. Le juge Sopinka a formulé le principe de la manière suivante au paragraphe 25 :
¶ 25 Si l'erreur qui a pour effet de rendre nulle la décision entache la totalité des procédures, le tribunal doit tout recommencer. Les arrêts Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40 (H.L.), Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232 (C.S.C.-B.), et Posluns v. Toronto Stock Exchange, [1968] R.C.S. 330, se situent dans cette catégorie. Dans chaque cas, il s'agissait d'un déni de justice naturelle qui avait pour effet de vicier toute l'instance. Le tribunal était tenu de tout recommencer afin de remédier à ce vice.
CONCLUSIONS
[31] Mon examen du dossier m'a persuadé que le principe du functus officio ne s'applique pas à la décision rendue en novembre par le tribunal, dont l'avis est daté du 28 novembre 2002 et qui porte la signature de l'agent de gestion des cas.
[32] Le principe du functus officio ne trouve pas application en l'espèce parce que l'avis de décision du 20 août 2002 a été envoyé par erreur. Le tribunal n'a jamais eu l'intention de rendre une décision favorable dont il pouvait aviser le demandeur.
[33] J'en arrive à cette conclusion après avoir examiné les trois principaux documents qui ont été versés au dossier. Il y a premièrement le relevé de décision que le tribunal a signé à diverses étapes de son examen :
a) lorsqu'il a pris l'affaire en délibéré;
b) lorsqu'il a signé son projet de motifs du 3 octobre 2002;
c) lorsqu'il a rendu sa décision définitive le 19 novembre 2002 en cochant la case indiquant que la décision était défavorable.
[34] Deuxièmement, il y a l'écran intitulé « Statut de l'entrée des motifs » , qui indique que le projet de motifs a été envoyé à l'assistant du tribunal le 3 octobre 2002, puis au service juridique le 22 octobre 2002, pour être retourné au tribunal le 21 novembre 2002. Une note de service a été envoyée au greffier le 22 novembre 2002 et il y a eu mise à la poste le 28 novembre 2002.
[35] Troisièmement, la fiche de notes de service de la Commission indique que le tribunal avait en sa possession le dossier pendant toute la période en cause.
[36] Je constate par ailleurs, à la lecture de l'alinéa 63(2)b) des Règles de la Section de la protection des réfugiés (les Règles) que la décision rejetant une demande d'asile prend effet au moment où le commissaire signe et date les motifs de la décision, s'il la rend par écrit. Dans le cas d'une décision accueillant une demande d'asile, elle prend effet, en vertu de l'alinéa 63(1)b) des Règles, au moment où le commissaire signe et date la décision, s'il la rend par écrit.
[37] Or, on ne trouve dans le dossier aucun élément de preuve qui permette d'affirmer que le tribunal a signé et daté une décision favorable; suivant la preuve, le tribunal a signé et daté seulement les motifs d'une décision défavorable.
[38] Comme je l'ai déjà signalé, le demandeur invoque le jugement Zelzle, précité, dans lequel le juge Nadon a estimé que le principe du functus officio s'appliquait au cas qui lui était soumis. Je suis d'accord avec sa décision mais j'estime qu'elle ne s'applique pas en l'espèce. La raison pour laquelle le principe du functus officio s'appliquait dans l'affaire Zelzle était qu'une décision valide avait déjà été rendue sans audition le 10 mai 1993. Aucune erreur administrative n'avait été commise lors de l'envoi de l'avis de décision.
[39] Ce n'est pas le cas en l'espèce. En effet, aucune décision n'avait été rendue au sujet de l'avis de décision du 20 août 2002. Cet avis a été envoyé par suite d'une erreur administrative puisque le tribunal n'avait rendu aucune décision favorable.
[40] Pour le cas où je conclurais que l'avis de décision favorable du 20 août 2002 a été envoyé par suite d'une erreur administrative, l'avocat du demandeur a suggéré, avec jusqu'à un certain point l'appui de l'avocat du défendeur, que j'annule la décision du 19 novembre 2002 et que je la renvoie à la Commission pour qu'elle la réexamine. Je lui ai demandé pour quels motifs j'ordonnerais une telle mesure. Il a répondu en invoquant la compétence en equity de la Cour.
[41] Je ne puis me rendre aux arguments du demandeur. Je ne vois pas comment je pourrais annuler une décision alors qu'aucun des motifs énumérés à l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale n'a été établi. Je rappelle que le principe du functus officio est le seul moyen qui a été invoqué à l'encontre de la décision du 22 novembre 2002 du tribunal.
[42] Dans ces conditions, le demandeur ne peut obtenir réparation de la Cour. Il peut s'adresser peut-être à la Commission ou au ministre défendeur pour obtenir réparation, mais je n'en suis pas certain.
[43] Pour ces motifs, la présente demande de contrôle judiciaire est rejetée. Aucune question certifiée n'a été proposée.
« François Lemieux »
Juge
OTTAWA (ONTARIO)
LE 12 DÉCEMBRE 2003
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-6414-02
INTITULÉ : Ammar Kadir Nozem c. MCI
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le lundi 24 novembre 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE : LE JUGE LEMIEUX
DATE DES MOTIFS : Le 12 décembre 2003
COMPARUTIONS :
David Morris POUR LE DEMANDEUR
Michael Roach POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Bell Unger Morris POUR LE DEMANDEUR
Ottawa (Ontario)
M. Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada