Date : 20031021
Dossier : T-509-03
Référence : 2003 CF 1228
Ottawa (Ontario), le 21 octobre 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE JOHN A. O'KEEFE
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA PROVINCE
DE TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS et
PORT HARMON AUTHORITY LIMITED
défendeurs
Dossier : T-682-03
ET ENTRE :
LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE STEPHENVILLE,
UNE MUNICIPALITÉ CONSTITUÉE SOUS LE RÉGIME DES LOIS
DE LA PROVINCE DE TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
demandeur
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
premier défendeur
et
PORT HARMON AUTHORITY LTD.
deuxième défenderesse
et
STEPHENVILLE PORT AUTHORITY INC.
troisième défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE O'KEEFE
[1] Les demandeurs, le Conseil municipal de la ville de Stephenville et Sa Majesté la Reine du chef de la province de Terre-Neuve-et-Labrador, ont présenté des demandes de contrôle judiciaire (dossiers T-682-03 et T-509-03 respectivement) à l'égard de la décision du ministre des Transports (le ministre) de céder le port de Stephenville situé dans la province de Terre-Neuve-et-Labrador à Port Harmon Authority Ltd. (défenderesse dans les deux demandes).
[2] Le ministre a déposé la présente requête à l'égard du dossier T-509-03 en vue d'obtenir :
1. Une ordonnance annulant l'avis de demande déposé le 1er avril 2003, avec dépens, au motif qu'il est manifeste que la réparation demandée est devenue théorique et qu'à ce titre, la demande n'a aucune chance d'être accueillie.
2. Une ordonnance annulant l'avis de demande déposé le 1er avril 2003, avec dépens, au motif que le bref de mandamus ne peut être accordé et qu'à ce titre, la demande n'a aucune chance d'être accueillie.
3. Subsidiairement, en cas de rejet de la présente requête, une ordonnance prescrivant que l'affidavit des défendeurs devra être signifié et déposé au plus tard dans un délai de 30 jours suivant la date de l'ordonnance et que les autres règles relatives aux demandes seront par la suite appliquées.
[3] Le ministre présente une requête semblable à l'égard du dossier T-682-03 en vue d'obtenir :
1. Une ordonnance annulant l'avis de demande déposé le 28 avril 2003, avec dépens, au motif qu'il est manifeste que la réparation demandée est devenue théorique et qu'à ce titre, la demande n'a aucune chance d'être accueillie.
2. Une ordonnance annulant l'avis de demande déposé le 28 avril 2003, avec dépens, au motif que le bref de mandamus ne peut être accordé et qu'à ce titre, la demande n'a aucune chance d'être accueillie.
3. Subsidiairement, en cas de rejet de la présente requête, une ordonnance prescrivant que l'affidavit du premier défendeur devra être signifié et déposé au plus tard dans un délai de 30 jours suivant la date de l'ordonnance et que les autres règles relatives aux demandes seront par la suite appliquées.
[4] La défenderesse Port Harmon Authority Ltd. soutient la position du ministre.
[5] Les demandes de contrôle judiciaire sous-jacentes contestent la cession du port de Stephenville en mars 2003 à une société privée à but lucratif. Un bref exposé des faits est nécessaire pour faire ressortir les questions en litige et les motifs de la requête du ministre qui fait l'objet des présents motifs.
[6] Le 7 juillet 1998, une société sans but lucratif désignée « Stephenville Port Authority Inc. » (SPA) a été créée après l'annonce de la Politique maritime nationale en vue de l'acquisition du port de Stephenville, comme son nom l'indique.
[7] Le 16 janvier 2003, Port Harmon Authority Ltd. (PHA) a été constituée en société à capital-actions (une société privée à but lucratif). C'est elle qui a en fin de compte obtenu le titre de propriété du port de Stephenville.
[8] L'acte de concession transférant le port de Stephenville à Port Harmon Authority Ltd., daté du 14 mars 2003, a été déposé au bureau d'enregistrement le 26 mars 2003.
[9] Le 25 mars 2003, une entente ayant pour objet la cession du port de Stephenville à Port Harmon Authority Ltd. par Sa Majesté la Reine du chef du Canada a été signée. Ce transfert portait notamment sur l'installation portuaire publique de Stephenville.
[10] Dans cette entente, Sa Majesté la Reine du chef du Canada s'engageait à verser à PHA la somme de 7 490 000 $ pour les besoins d'exploitation et en immobilisations.
[11] PHA a reçu 3 490 000 $ des 7 490 000 $ le 27 mars 2003 et le montant restant de 4 000 000 $ a été versé le 7 avril 2003.
Questions en litige
[12] Les questions en litige sont les suivantes :
1. Les demandes de contrôle judiciaire déposées par les demandeurs sont-elles théoriques?
2. Si les demandes déposées sont théoriques, la Cour devrait-elle exercer son pouvoir discrétionnaire et les entendre?
[13] La jurisprudence de la Cour soutient la thèse selon laquelle la Cour a qualité pour annuler un avis de demande. Dans David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588 (C.A.), la Cour d'appel fédérale a déclaré à la page 600 :
Pour ces motifs, nous sommes convaincus que le juge de première instance a eu raison de refuser de prononcer une ordonnance de radiation sous le régime de la Règle 419 ou de la règle des lacunes, comme il l'aurait fait dans le cadre d'une action. Nous n'affirmons pas que la Cour n'a aucune compétence, soit de façon inhérente, soit par analogie avec d'autres règles en vertu de la Règle 5, pour rejeter sommairement un avis de requête qui est manifestement irrégulier au point de n'avoir aucune chance d'être accueilli. Ces cas doivent demeurer très exceptionnels et ne peuvent inclure des situations comme celle dont nous sommes saisis, où la seule question en litige porte simplement sur la pertinence des allégations de l'avis de requête.
Jurisprudence relative au caractère théorique
[14] La Cour suprême du Canada dans l'arrêt Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342, a déclaré à la page 353 :
La doctrine relative au caractère théorique est un des aspects du principe ou de la pratique générale voulant qu'un tribunal peut refuser de juger une affaire qui ne soulève qu'une question hypothétique ou abstraite. Le principe général s'applique quand la décision du tribunal n'aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. Si la décision du tribunal ne doit avoir aucun effet pratique sur ces droits, le tribunal refuse de juger l'affaire. Cet élément essentiel doit être présent non seulement quand l'action ou les procédures sont engagées, mais aussi au moment où le tribunal doit rendre une décision. En conséquence, si, après l'introduction de l'action ou des procédures, surviennent des événements qui modifient les rapports des parties entre elles de sorte qu'il ne reste plus de litige actuel qui puisse modifier les droits des parties, la cause est considérée comme théorique. Le principe ou la pratique général s'applique aux litiges devenus théoriques à moins que le tribunal n'exerce son pouvoir discrétionnaire de ne pas l'appliquer. J'examinerai plus loin les facteurs dont le tribunal tient compte pour décider d'exercer ou non ce pouvoir discrétionnaire.
La démarche suivie dans des affaires récentes comporte une analyse en deux temps. En premier, il faut se demander si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement théorique. En deuxième lieu, si la réponse à la première question est affirmative, le tribunal décide s'il doit exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre l'affaire. La jurisprudence n'indique pas toujours très clairement si le mot « théorique » (moot) s'applique aux affaires qui ne comportent pas de litige concret ou s'il s'applique seulement à celles de ces affaires que le tribunal refuse d'entendre. Pour être précis, je considère qu'une affaire est « théorique » si elle ne répond pas au critère du « litige actuel » . Un tribunal peut de toute façon choisir de juger une question théorique s'il estime que les circonstances le justifient.
Comme l'indique l'arrêt Borowski, précité, même si la Cour estime qu'il n'y a plus de litige actuel entre les parties, elle peut quand même entendre et trancher l'affaire si les circonstances le justifient.
Analyse et décision
[15] Le ministre demande à la Cour d'examiner les mesures de réparation sollicitées dans les demandes de contrôle judiciaire. Dans le dossier T-509-03, la demanderesse prie la Cour de lui accorder :
1. Une déclaration portant que la décision du ministre de céder le port de Stephenville à PHA, sans offrir à la province la possibilité d'en acquérir la propriété, contrairement à la Politique maritime nationale et à la politique du Conseil du Trésor, est illégale.
2. Une déclaration portant que la décision du ministre de céder le port de Stephenville à PHA, sans procéder à une évaluation environnementale en conformité avec la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, est illégale.
3. Une ordonnance de certiorari annulant la décision du ministre de céder le port de Stephenville à PHA.
4. Une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de se conformer à la Politique maritime, à la politique du Conseil du Trésor et à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale.
5. Les dépens dans la présente action.
6. Toute autre mesure de réparation que la Cour jugera indiquée.
[16] Dans le dossier T-682-03, le demandeur prie la Cour de lui accorder :
1. Une ordonnance de certiorari annulant la décision du ministre de céder le port de Stephenville à PHA.
2. Une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de céder le port à une organisation sans but lucratif de la localité.
3. Les dépens dans la présente action.
4. Toute autre mesure de réparation que la Cour jugera indiquée.
[17] Le ministre soutient que, puisque la cession du port de Stephenville a été parachevée et que les fonds ont été versés en entier à PHA, il ne serait d'aucune utilité d'obtenir les mesures de réparation demandées. Compte tenu du fait qu'il ne détient plus le titre de propriété du port ou les fonds, le ministre prétend qu'il ne peut plus légalement prendre des mesures à l'égard de ces questions, même par suite d'une ordonnance de la Cour. De l'avis du ministre, les demandes de contrôle judiciaire dont la Cour est saisie sont par conséquent théoriques.
[18] Le ministre a également souligné que les demandeurs n'ont pas prié la Cour de leur accorder une déclaration portant que la cession contestée est nulle et sans effet ou une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre de recouvrer le titre de propriété du port.
[19] La première étape pour trancher la question du caractère théorique consiste à décider si la décision de la Cour aura pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. En d'autres termes, il faut se demander s'il existe un litige actuel qui modifie les droits des parties. S'il n'y a plus de litige actuel, la question est théorique. Pour résister à une requête en annulation en raison du caractère théorique de la demande, un litige actuel doit exister non seulement quand l'instance est introduite mais aussi au moment où le tribunal doit rendre sa décision concernant l'affaire, comme l'a établi la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Borowski, précité.
[20] À mon avis, il existe encore un litige actuel qui modifie les droits des parties. Il s'agit en fait de savoir si la cession effectuée par le ministre l'a été de manière légale. Le processus de cession du port de Stephenville comprendrait, à mon sens, l'acte transférant le titre de propriété du port. L'examen des mesures de réparation demandées et des motifs relatifs aux demandes de contrôle judiciaire fait ressortir les questions suivantes concernant le transfert :
Motifs
1. Le ministre a outrepassé sa compétence en cédant le port de Stephenville à PHA.
2. Le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire par erreur de fait lorsqu'il a cédé le port de Stephenville à PHA.
3. Le ministre a pris sa décision sans s'être conformé aux dispositions pertinentes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992 ch. 37, et cette décision est illégale.
4. Le ministre n'a pas respecté la Politique maritime nationale du Canada.
5. Le ministre a outrepassé sa compétence et n'a pas respecté la Politique du Conseil du Trésor sur l'aliénation des biens immobiliers excédentaires établie en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F-11, et de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, L.C. 1991, ch. 50.
Réparation
1. Le transfert a-t-il été effectué sans que l'on ait offert à la province la possibilité d'acquérir le port et, le cas échéant, cela allait-il à l'encontre de la Politique maritime nationale et de la Politique du Conseil du Trésor? S'il était contraire à ces politiques, le transfert serait-il illégal?
2. Une ordonnance enjoignant au ministre de transférer la propriété du port à une organisation sans but lucratif pourrait-elle être prononcée?
[21] Le ministre a allégué que les mesures de réparation demandées n'auraient pas d'effet pratique puisque la propriété et les fonds en question ont déjà été transférés à PHA. Le ministre présente l'affidavit de M. Brian Mosher à l'appui de sa position. Le paragraphe 11 de cet affidavit est rédigé comme suit :
[traduction]
Si la Cour décidait d'ordonner au ministre de transférer le port de Stephenville ou les sommes accordées pour les besoins d'exploitation et en immobilisations, je crois que le ministre ne serait alors pas en mesure d'obtempérer à cet ordre puisque le titre a été transféré à Port Harmon Authority Ltd. et que les sommes prévues lui ont été versées en entier.
[22] Je note que M. Mosher n'a pas été présenté comme une personne ayant des connaissances juridiques sur la question de savoir si le ministre était en mesure ou non de respecter les ordonnances prononcées à son endroit si le titre ou les sommes ont déjà été transférés à PHA. On ne m'a pas convaincu, suivant la prépondérance de la preuve, que les ordonnances demandées n'auraient aucun effet pratique ou que la présente demande de contrôle judiciaire n'a aucune chance d'être accueillie.
[23] Les demandeurs ont présenté une série de décisions dont Fogal c. Canada (2000), 258 N.R. 97 (C.A.F.), Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l'information) (1997), 135 F.T.R. 254 (1re inst.), Nichol c. Canada (Commissaire à la protection à la vie privée), 2001 CFPI 412 et Bullis c. Canada (Solliciteur général), [2000] A.C.F. no 1131 (1re inst.) pour établir que la réparation demandée dans le cadre des demandes de contrôle judiciaire était théorique. Ces décisions visaient des situations où l'essentiel de la réparation demandée par les demandeurs avait déjà été matérialisé, pour diverses raisons, avant l'audience. Ce n'est pas le cas en l'espèce car le port a été transféré à une autre entité que celle des demandeurs et la situation demeure inchangée jusqu'à ce jour.
[24] En conclusion quant à ce premier aspect, je ne suis pas convaincu, selon la prépondérance de la preuve, que la réparation demandée est théorique ou que la réparation, si elle est accordée, n'aura aucun effet pratique.
[25] Par ailleurs, si je me trompais et que la réparation demandée n'ait aucun effet pratique ou soit théorique, j'exercerais le pouvoir discrétionnaire conféré à la Cour pour entendre l'affaire.
[26] Pour décider d'exercer ce pouvoir discrétionnaire afin d'entendre les demandes même si elles sont théoriques, je conviens qu'il faut procéder selon la démarche décrite au paragraphe 21 de ses observations écrites du ministre :
[traduction]
Pour décider si elle doit exercer son pouvoir discrétionnaire afin d'entendre la demande, en l'absence d'un litige actuel, la Cour doit se demander :
a) s'il existe toujours un contexte contradictoire dans lequel une audience peut être tenue;
b) s'il est justifié d'utiliser des ressources judiciaires limitées pour trancher une question qui est théorique;
c) s'il y a un risque qu'en prononçant un jugement sans qu'il n'y ait de litige pouvant affecter les droits des parties, une cour puisse empiéter de fait ou projeter l'image d'un empiétement sur la fonction législative du gouvernement.
Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342, aux pages 358 à 362, onglet I, Recueil de jurisprudence.
Bullis c. Canada (Solliciteur général), précité, aux paragraphes 6 à 8, onglet H, Recueil de jurisprudence.
[27] Il existe assurément toujours un contexte contradictoire dans lequel une audience peut être tenue. Il existe un contexte contradictoire entre la province et le ministre relativement à la cession du port de Stephenville et à l'application de la Politique maritime nationale et de la Politique du Conseil du Trésor que les demandeurs invoquent à l'appui de leurs prétentions. Il existe également un litige actuel entre le Conseil municipal de la ville de Stephenville et le ministre, lequel porte sur la légalité de la cession du port de Stephenville à PHA.
[28] Je suis d'avis qu'il est justifié d'utiliser les « ressources judiciaires limitées » pour régler le problème. La question de savoir si la cession du port et le paiement des sommes prévues mettent le ministre à l'abri du contrôle judiciaire de sa décision est d'une grande importance pour les parties, particulièrement pour le gouvernement de la province de Terre-Neuve-et-Labrador. Elle revêt d'ailleurs encore plus d'importance en raison du fait que la Politique maritime nationale a été élargie et que vingt autres ports de la province de Terre-Neuve-et-Labrador pourraient faire l'objet d'une cession. Je pourrais également souligner que les parties ont consenti à ce que les demandes soient réunies et que la Cour a déjà consacré un certain temps à ces demandes. Il est par conséquent justifié d'utiliser les « ressources judiciaires limitées » pour trancher ces questions.
[29] Le troisième élément n'a aucune application en l'espèce.
Conclusions
[30] La Cour a compétence pour rejeter, à ce stade-ci, les demandes qui sont « manifestement irréguli[ères] au point de n'avoir aucune chance d'être accueilli[es] » (David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., précité, à la page 600).
[31] Je suis également d'avis que les demandes de contrôle judiciaire dont la Cour est saisie ne sont pas théoriques.
[32] Par ailleurs, si je me trompe sur la question du caractère théorique, la Cour devrait exercer son pouvoir discrétionnaire et entendre les demandes.
[33] Les requêtes du ministre son rejetées. Les dépens suivront l'issue de la cause.
[34] Le ministre a demandé, en cas de rejet des requêtes, une prorogation du délai pour la signification et le dépôt de son affidavit dans le dossier T-682-03. Il a également demandé qu'une prorogation identique soit accordée aux défendeurs dans le dossier T-509-03. J'accorderais ces demandes. Les affidavits en question devront être déposés dans un délai de 30 jours suivant la date de la présente ordonnance et les autres règles relatives aux demandes seront par la suite appliquées, à moins que la Cour n'en ordonne autrement.
ORDONNANCE
[35] LA COUR ORDONNE :
1. Les requêtes du ministre sont rejetées.
2. L'affidavit des défendeurs au dossier T-509-03 et celui du premier défendeur au dossier T-682-03 doivent être signifiés et déposés au plus tard dans les 30 jours de la date de la présente ordonnance et les autres règles relatives aux demandes s'appliqueront par la suite, à moins que la Cour n'en ordonne autrement.
3. Les dépens suivront l'issue de la cause.
« John A. O'Keefe »
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 21 octobre 2003
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-509-03
INTITULÉ : SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA PROVINCE DE TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR c.
LE MINISTRE DES TRANSPORTS et
PORT HARMON AUTHORITY LIMITED
DOSSIER : T-682-03
INTITULÉ : LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE STEPHENVILLE, UNE MUNICIPALITÉ CONSTITUÉE SOUS LE RÉGIME DES LOIS DE LA PROVINCE DE TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
c.
LE MINISTRE DES TRANSPORTS,
PORT HARMON AUTHORITY LTD. et
STEPHENVILLE PORT AUTHORITY INC.
LIEU DE L'AUDIENCE : HALIFAX (NOUVELLE-ÉCOSSE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE JEUDI 5 JUIN 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE O'KEEFE
DATE DES MOTIFS : LE MARDI 21 OCTOBRE 2003
COMPARUTIONS :
Donald Burrage, c.r. POUR LA DEMANDERESSE
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA PROVINCE DE TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
Michael F. Harrington, c.r. POUR LE DEMANDEUR
Rodney J. Zdebiak LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE
STEPHENVILLE
Kathleen McManus POUR LE DÉFENDEUR
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
David A. Mills POUR LA DÉFENDERESSE
PORT HARMON AUTHORITY LTD.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Ministère de la Justice - Section civile POUR LA DEMANDERESSE
St. John's (T.-N.-L.) SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA PROVINCE DE TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR
Stewart McKelvey Stirling Scales POUR LE DEMANDEUR
St. John's (T.-N.-L.) LE CONSEIL MUNICIPAL DE LA VILLE DE
STEPHENVILLE
Ministère de la Justice POUR LE DÉFENDEUR
Halifax (N.-É.) LE MINISTRE DES TRANSPORTS
Mills & Gallant POUR LA DÉFENDERESSE
Stephenville (T.-N.-L.) PORT HARMON AUTHORITY LTD.