Date : 20031023
Dossier : T-41-03
Référence : 2003 CF 1241
Vancouver (Colombie-Britannique), le jeudi 23 octobre 2003
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HENEGHAN
ENTRE :
SIMON P. J. DOREY
demandeur
- et -
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
(BUREAU DES SERVICES FISCAUX INTERNATIONAUX)
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] M. Simon P.J. Dorey (le demandeur) sollicite, en application de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F-7, et modifications, le contrôle judiciaire d'une décision de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (Bureau des services fiscaux internationaux) (la défenderesse) en date du 19 novembre 2002. La décision concerne une requête du demandeur pour que la défenderesse, représentante dûment autorisée du ministre du Revenu national (le ministre), exerce le pouvoir du ministre de renoncer aux intérêts et pénalités ainsi que le prévoit la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985 (5e suppl.), ch. 1, et modifications (la Loi).
LES FAITS
[2] Le demandeur a commencé en février 1999 de louer les locaux d'un contribuable non résident. En novembre 1999, il a ouvert un compte de versement d'impôt de non-résident, numéro NRJ 032503, afin de payer à la défenderesse la retenue fiscale prévue par la Loi. Le demandeur a rempli un formulaire d'enregistrement de versement d'impôt de non-résident et a effectué le 14 décembre 1999 son premier versement d'impôt retenu à la source qui était exigible sur les loyers de février à novembre 1999.
[3] Le demandeur a par la suite payé chaque mois l'impôt retenu à la source, exigible le 15e jour du mois suivant la date à laquelle le loyer assujetti à l'impôt était payé à temps, sauf pour les mois de mai et juin 2000. À la suite du paiement tardif effectué en mai 2000, il a été informé qu'une pénalité pour paiement tardif serait appliquée dans l'avenir aux paiements tardifs. Pour juin 2000, il s'est vu imposer une pénalité de 25 $ pour paiement tardif.
[4] En sa qualité de résident canadien payant à un non-résident un loyer soumis à la retenue fiscale, le demandeur devait déposer, pour l'année d'imposition 1999, et au plus tard le 31 mars 2000, une déclaration de renseignements NR4. Cette obligation est prévue par le paragraphe 215(1) de la Loi et par les paragraphes 202(1) et 202(7) du Règlement de l'impôt sur le revenu, C.R.C., ch. 945, et modifications (le Règlement). En mars 2000, il n'avait pas produit le formulaire NR4 et il a ensuite été informé, le 7 juillet 2000 ou vers cette date, que le formulaire était en retard et qu'un dépôt tardif pouvait entraîner des pénalités. Le demandeur a produit le 31 juillet 2000 auprès de la défenderesse la déclaration NR4 de l'année d'imposition 1999.
[5] Le 6 septembre 2000, une pénalité de 400 $ était imposée au demandeur, en même temps que des intérêts arriérés de 17,31 $, en application du paragraphe 162(7) de la Loi, pour le dépôt tardif du formulaire NR4. Le demandeur n'a pas payé la pénalité. Par une lettre datée du 9 novembre 2000, le demandeur sollicitait l'annulation de la pénalité et des intérêts, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi, une disposition communément appelée « les dispositions d'équité » . Le paragraphe 220(3.1) permet au ministre de renoncer, en totalité ou en partie, à une pénalité assortie d'intérêts qui est par ailleurs payable en vertu de la Loi.
[6] La première requête du demandeur en réexamen selon le paragraphe 220(3.1) de la Loi a été reçue par la défenderesse le 17 novembre 2000. Elle a été assignée à M. Steve McKenna, un agent chargé des dispositions d'équité, pour examen, préparation d'un rapport et recommandation. L'agent a rédigé un rapport, puis recommandé le 6 juillet 2001 le rejet de la requête. Ce rapport et la recommandation l'accompagnant ont été transmis à la supérieure hiérarchique de l'agent, Mme Janina Nickus, qui a examiné et entériné le 13 juillet 2001 la recommandation défavorable.
[7] Le demandeur a déposé, par lettre datée du 23 août 2001, une deuxième requête en annulation de la pénalité et des intérêts. Cette requête a été reçue le 19 octobre 2001 par l'équipe chargée des dispositions d'équité. Elle a été assignée à un autre agent, Lee Bridger, pour examen, préparation d'un rapport et recommandation. Mme Bridger a rédigé un rapport le 10 avril 2002 et recommandé que la requête du demandeur soit accordée en partie, en ramenant de 400 $ à 200 $ la pénalité imposée, avec ajustement correspondant des intérêts.
[8] Le rapport et la recommandation de Mme Bridger ont été transmis au chef d'équipe, Mme Nickus. Celle-ci a examiné et approuvé la recommandation le 10 avril 2002. Une décision formelle de ramener à 200 $ la pénalité pour dépôt tardif et de rajuster les intérêts a été prise, sous la signature d'Elmer LeBlanc, alors directeur du Bureau des services fiscaux internationaux. Par lettre datée du 12 avril 2002, cette décision fut notifiée au demandeur.
[9] Le demandeur a alors déposé une demande de contrôle judiciaire devant la Cour, n ° du greffe T-749-02. La défenderesse a déposé un avis de requête en forme écrite, en application des Règles de la Cour fédérale (1998), dans laquelle elle concluait à l'admission de la demande de contrôle judiciaire. Par une ordonnance datée du 13 août 20002, le juge Dawson a fait droit à la demande de contrôle judiciaire déposée par le demandeur à l'encontre de la décision de M. LeBlanc du 12 avril 2002, elle a annulé cette décision et elle a renvoyé à la défenderesse, pour réexamen par un autre agent, la requête du demandeur fondée sur les dispositions d'équité.
[10] Selon l'affidavit produit dans la présente instance par Rick Leigh, le directeur du Bureau des services fiscaux internationaux à Ottawa, la requête du demandeur a été assignée à un agent de ressources, Eric Justason. Les fonctions de M. Justason comprennent l'examen des demandes fondées sur les dispositions d'équité. M. Justason a examiné la requête du demandeur et rédigé un rapport et une recommandation. Le rapport, achevé le 7 novembre 2002, recommandait que la requête du demandeur en annulation de la pénalité réduite soit rejetée, mais que les intérêts appliqués à la pénalité soient annulés à compter de la date de sa première requête, c'est-à-dire le 10 novembre 2000, jusqu'à la date de la décision se rapportant à la troisième requête, celle qui faisait suite à l'ordonnance du juge Dawson du 13 août 2002.
[11] Le rapport de M. Justason a été examiné par M. Leigh. Celui-ci a souscrit à la recommandation de maintien de la pénalité réduite et d'annulation des intérêts à compter du 10 novembre 2000 jusqu'à la date de la décision qui serait prise au regard de la troisième requête. M. Leigh a rendu une décision formelle et notifié cette décision au demandeur par lettre datée du 19 novembre 2002. Le demandeur a ensuite introduit cette demande de contrôle judiciaire, dans laquelle il sollicite les redressements suivants :
- abandon de la pénalité (200 $) et des intérêts afférents appliqués à mon encontre parce que j'aurais négligé de produire, avant la date limite en 2000, une déclaration de renseignements NR4 pour l'année 1999;
- les dépens du contrôle judiciaire et les frais correspondant au temps requis pour préparer les requêtes initiales et les présenter au Comité des dispositions d'équité, ainsi que les frais du contrôle judiciaire, estimés à 5 000 $
- des excuses pour le stress qui m'a été causé;
- les recours additionnels que la Cour jugera à propos.
CONCLUSIONS
[12] L'argument principal du demandeur est qu'on ne lui a jamais notifié une obligation de produire une déclaration annuelle de renseignements se rapportant au paiement de l'impôt retenu à la source. Il dit que, en l'absence d'un avis lui enjoignant de produire cette déclaration, il ne devrait en aucune façon être pénalisé pour le dépôt tardif du formulaire, d'autant que tous les impôts se rapportant aux loyers payés par le non-résident ont été acquittés. Il dit que la procédure employée par la défenderesse pour évaluer ses diverses requêtes en annulation de la pénalité et des intérêts a été injuste, déraisonnable et arbitraire.
[13] Il dit que la défenderesse s'est fondée injustement sur le résultat de sa deuxième requête pour arriver à la recommandation et à la décision ultime sur sa troisième requête. Il se réfère ici à la fiche concernant l'équité qu'avait préparée M. Justason à l'occasion de la troisième requête. Le demandeur dit que la défenderesse n'aurait pas dû s'en rapporter au résultat de sa deuxième requête, et cela parce que les représentants de la défenderesse n'avaient pas observé leurs propres procédures pour disposer de la deuxième requête. La décision rendue sur la deuxième requête avait été l'objet de la demande de contrôle judiciaire dont le numéro du greffe est T-749-02.
[14] Le demandeur dit que la défenderesse a agi arbitrairement en ramenant la pénalité de 400 $ à 200 $. Il soutient qu'aucune pénalité n'aurait dû lui être imposée et donc que des intérêts n'auraient pas dû être calculés sur cette pénalité.
[15] Pour sa part, la défenderesse soutient de façon générale que la Loi astreint toute personne qui paie des impôts au nom d'un non-résident à produire une déclaration annuelle de renseignements. Le demandeur a cette obligation et, qu'il ait reçu ou non un avis, il est censé connaître la loi. En bref, l'ignorance de la loi n'est pas une excuse et le demandeur est soumis aux dispositions de la Loi et du Règlement, plus exactement le paragraphe 215(1) de la Loi et les paragraphes 202(1) et 202(7) du Règlement.
[16] Simultanément, le demandeur est fondé à se prévaloir de l'avantage que renferme le paragraphe 220(3.1) de la Loi. Cette disposition donne au ministre la liberté d'annuler les pénalités et intérêts qui seraient par ailleurs payables en vertu de la Loi. Le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre est circonscrit par les facteurs exposés dans une circulaire d'information intitulée « Lignes directrices concernant l'annulation des intérêts et des pénalités » , IC-92-2, en date du 18 mars 1992.
[17] La défenderesse dit aussi que la décision contestée était une décision discrétionnaire à laquelle la Cour se doit de déférer. Si le demandeur n'est pas en mesure de montrer que la défenderesse a ignoré des éléments de preuve importants, a tenu compte de facteurs étrangers ou hors de propos, a agi de mauvaise foi ou a rendu une décision manifestement contraire au droit, alors la Cour doit s'abstenir de la modifier.
[18] Selon la défenderesse, le dossier montre qu'elle n'a considéré que des aspects pertinents, notamment sa lenteur à donner suite aux requêtes antérieures du demandeur, et l'inobservation de ses propres procédures dans la suite donnée à la deuxième requête du demandeur. Elle dit qu'il n'est pas établi qu'elle a tenu compte de facteurs hors de propos ni qu'elle a agi de mauvaise foi. Finalement, elle dit qu'il n'est pas établi qu'elle a agi d'une manière contraire au droit.
ANALYSE
[19] Les paragraphes 215(1) et 220(3.1) de la Loi sont applicables. En voici le texte :
| 215(1) La personne qui verse, crédite ou fournit une somme sur laquelle un impôt sur le revenu est exigible en vertu de la présente partie, ou le serait s'il n'était pas tenu compte du paragraphe 216.1(1), ou qui est réputée avoir versé, crédité ou fourni une telle somme, doit, malgré toute disposition contraire d'une convention ou d'une loi, en déduire ou en retenir l'impôt applicable et le remettre sans délai au receveur général au nom de la personne non-résidente, à valoir sur l'impôt, et l'accompagner d'un état selon le formulaire prescrit.
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215(1) When a person pays, credits or provides, or is deemed to have paid, credited or provided, an amount on which an income tax is payable under this Part, or would be so payable if this Part were read without reference to subsection 216.1(1), the person shall, notwithstanding any agreement or law to the contrary, deduct or withhold from it the amount of the tax and forthwith remit that amount to the Receiver General on behalf of the non-resident person on account of the tax and shall submit with the remittance a statement in prescribed form. |
| 220(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
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220(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
[20] Les paragraphes 202(1) et 202(7) du Règlement sont également applicables. En voici le texte :
| 202(1) Toute personne résidant au Canada qui paie à une personne non-résidente ou porte à son crédit, ou qui est réputée, selon la partie I ou la partie XIII de la Loi, lui payer ou porter à son crédit une somme au titre ou en paiement intégral ou partiel a) d'un honoraire ou frais de gestion ou d'administration, b) d'un intérêt, c) du revenu d'une succession ou d'une fiducie ou en provenant, d) d'un loyer, d'une redevance ou d'un semblable paiement mentionnés à l'alinéa 212(1)d) de la Loi, y compris tout paiement dont il est fait mention à l'un des sous-alinéas 212(1)d)(I) à (viii) de la Loi, e) d'une redevance forestière visée à l'alinéa 212(1)e) de la Loi, f) [Abrogé, DORS/2003-5, art. 2] g) d'un dividende, y compris une ristourne au sens de l'alinéa 212(1)g) de la Loi, ou h) d'un paiement pour un droit d'utilisation ou autre sur (i) un film cinématographique, ou (ii) un film ou une bande magnétoscopique pour la télévision, I) [Abrogé, DORS/88-165, art. 1] doit remplir une déclaration de renseignements selon le formulaire prescrit, en plus de toute autre déclaration exigée par la Loi ou le présent règlement, à l'égard de telle somme.
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202(1) Every person resident in Canada who pays or credits, or is deemed by Part I or Part XIII of the Act to pay or credit, to a non-resident person an amount as, on account or in lieu of payment of, or in satisfaction of, (a) a management or administration fee or charge, (b) interest, (c) income of or from an estate or trust, (d) rent, royalty or a similar payment referred to in paragraph 212(1)(d) of the Act, including any payment described in any of subparagraphs 212(1)(d)(I) to (viii) of the Act, (e) a timber royalty as described in paragraph 212(1)(e) of the Act, (f) [Repealed, SOR/2003-5, s. 2] (g) a dividend, including a patronage dividend as described in paragraph 212(1)(g) of the Act, or (h) a payment for a right in or to the use of (i) a motion picture film, or (ii) a film or video tape for use in connection with television, (I) [Repealed, SOR/88-165, s. 1] shall, in addition to any other return required by the Act or these Regulations, make an information return in prescribed form in respect of such amount.
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| 202(7) Sous réserve du paragraphe (8), une déclaration de renseignements exigée en vertu du présent article doit être produite au plus tard le 31 mars et doit viser l'année civile précédente. |
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202(7) Subject to subsection (8), an information return required under this section shall be filed on or before March 31 and shall be in respect of the preceding calendar year. |
[21] Le paragraphe 215(1) impose manifestement l'obligation à une personne telle que le demandeur de retenir l'impôt que doit payer une personne telle que son propriétaire non résident, à l'égard de sommes imposables, par exemple des loyers, qui sont payées à une personne non résidente. Les paragraphes 202(1) et 202(7) du Règlement imposent manifestement au demandeur l'obligation de produire un formulaire annuel portant sur l'impôt retenu à la source.
[22] La Loi est un texte d'application générale. Il est bien établi que l'on n'est pas censé ignorer la loi. Dans l'arrêt Pirotte c. Canada (Commission d'assurance-chômage), [1977] 1 C.F. 314, une affaire qui concernait une demande de prestations d'assurance-chômage, la Cour d'appel s'était exprimée ainsi, à la page 317 :
... C'est un principe fondamental que l'ignorance de la loi n'excuse pas le défaut de se conformer à une prescription législative. (Mihm c. Le Ministre de la main-d'oeuvre et de l'Immigration [1970] R.C.S. 348, à la page 353.) Ce principe, parfois critiqué parce qu'il serait fondé sur la présomption peu réaliste que la loi est connue de tous, a depuis longtemps été reconnu comme essentiel à l'ordre juridique.
[23] Si contrariant qu'elles puissent être, le demandeur est soumis aux dispositions susmentionnées de la Loi. Simultanément, il a le droit de s'en rapporter aux dispositions qui permettent au ministre de modérer les conséquences d'une inobservation des règles strictes portant sur la production de déclarations. C'est là l'objet du paragraphe 220(3.1), examiné dans l'affaire Kaiser c. M.R.N. (1995), 95 D.T.C. 5187, aux pages 5188-5189 :
L'objet de cette disposition législative est de permettre à Revenu Canada, Impôt, de gérer plus équitablement le régime fiscal, en faisant la place au bon sens dans le traitement des contribuables qui, en raison de leur infortune ou de circonstances échappant à leur volonté, sont incapables de respecter des délais ou de se conformer aux règles propres au régime fiscal. Le libellé de l'article confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire de renoncer aux intérêts en tout temps. Pour le guider dans l'exercice de ce pouvoir, des lignes directrices ont été formulées; elles sont exposées dans la circulaire 92-2.
[24] La norme de contrôle d'une décision prise dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ministériel a été examinée dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2. Dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada a jugé qu'une décision discrétionnaire prise conformément à une loi ne doit pas être modifiée du seul fait que la Cour aurait pu exercer le pouvoir d'une manière différente. À la page 7, la Cour s'était exprimée ainsi :
... C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
[25] Eu égard à cette norme de contrôle, il faut se demander si la défenderesse, agissant en tant que représentante du ministre, a agi d'une manière conforme aux principes de justice naturelle et s'est fondée uniquement sur des considérations utiles et non hors de propos.
[26] Au vu du dossier, il m'apparaît qu'il n'y a pas eu manquement aux principes de justice naturelle. Le demandeur a eu l'occasion de présenter ses arguments à la défenderesse. Il a eu la possibilité à tout moment de soumettre ses vues. Le demandeur semble accorder beaucoup de poids au fait qu'il n'a pas été expressément informé de son obligation de produire la déclaration de renseignements NR4. La défenderesse en prend acte, mais elle dit que l'obligation imposée par la Loi et le Règlement n'est subordonnée sur ce point à aucune formalité d'avis. Je ne vois aucun manquement à la justice naturelle dans l'absence d'un avis ou dans la manière dont la défenderesse a donné suite à la requête du demandeur pour qu'elle exerce le pouvoir discrétionnaire prévu par le paragraphe 220(3.1).
[27] Le demandeur soutient que la pénalité dont il est l'objet devrait être annulée. Rien n'autorise la Cour à accorder un tel redressement. La Loi confère au ministre ou à son représentant, et non à la Cour, le pouvoir d'annuler des pénalités et intérêts. Le pouvoir conféré à la Cour dans une demande de contrôle judiciaire est exposé au paragraphe 18.1(3) de la Loi sur la Cour fédérale, ainsi rédigé :
| (3) Sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance peut : a) ordonner à l'office fédéral en cause d'accomplir tout acte qu'il a illégalement omis ou refusé d'accomplir ou dont il a retardé l'exécution de manière déraisonnable; b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral. |
|
(3) On an application for judicial review, the Trial Division may (a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or (b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal. |
[28] La Cour n'a qu'un pouvoir restreint dans une demande de contrôle judiciaire. Elle ne peut substituer ses vues à celles de la défenderesse. La défenderesse a évalué la requête du demandeur visant à l'application des dispositions d'équité et, à mon avis, elle l'a fait d'une manière raisonnable et structurée. La défenderesse était à même d'annuler la pénalité et les intérêts, mais elle n'était pas tenue de le faire.
[29] En définitive, je ne vois aucune raison de modifier la décision à laquelle est arrivée la défenderesse, et la demande de contrôle judiciaire est rejetée. Dans l'exercice de mon pouvoir discrétionnaire, je n'adjugerai pas de dépens.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est rejetée; il n'est pas adjugé de dépens.
_ Elizabeth Heneghan _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-41-03
INTITULÉ : SIMON P.J. DOREY c. L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 15 OCTOBRE 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LA JUGE HENEGHAN
DATE DES MOTIFS : LE 23 OCTOBRE 2003
COMPARUTIONS :
Simon P.J. Dorey POUR LE DEMANDEUR
Michael Taylor et Lynn Burch POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Simon P.J. Dorey POUR LE DEMANDEUR
Michael Taylor et Lynn Burch
Ministère de la Justice POUR LA DÉFENDERESSE