Date : 20030729
Référence : 2003 CF 929
Toronto (Ontario), le 29 juillet 2003
En présence de Monsieur le juge Blais
ENTRE :
Dossier : T-411-02
DAL A.S. BRICKENDEN
demandeur
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ET
ENTRE :
Dossier : T-433-02
ARTEMIS HOLDINGS LTD.
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ET
ENTRE :
Dossier : T-434-02
ARTEMIS HOLDINGS LTD.
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Ces motifs se rapportent au règlement de trois demandes de contrôle judiciaire des décisions prises le 28 janvier 2002 par Narrin Gill, directrice intérimaire au Bureau des services fiscaux de Burnaby-Fraser (la directrice intérimaire) à l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'ADRC) (1) rejetant la demande que Dal A.S. Brickenden (le demandeur individuel) avait faite pour qu'il soit renoncé aux pénalités et intérêts en vertu des dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu (la LIR) (demande no 1); (2) rejetant la demande qu'Artemis Holdings Ltd. (la société demanderesse) avait faite pour qu'il soit renoncé aux pénalités et intérêts en vertu des dispositions de la LIR (demande no 2); et (3) rejetant en partie la demande que la société demanderesse avait faite pour qu'il soit renoncé aux pénalités et intérêts en vertu des dispositions de la Loi sur la taxe d'accise (la LTA) (demande no 3).
[2] Étant donné que les demandes ont été réunies conformément à l'article 105 des Règles de la Cour fédérale (1998), je me propose d'examiner les faits et de procéder en même temps à leur analyse.
[3] Dans ces motifs, le demandeur individuel et la société demanderesse seront collectivement désignés comme étant les demandeurs.
LES FAITS
[4] Le demandeur individuel est l'unique administrateur, directeur et président de la société demanderesse, qui s'occupe de commercialisation et de publicité. La société demanderesse n'a pas d'autres employés que le demandeur individuel, mais elle a parfois recours à des sous-traitants.
[5] Pendant l'été 1985, le demandeur individuel a eu une crise cardiaque massive; il a subi un quadruple pontage peu de temps après.
[6] Au cours des mois qui ont suivi, le demandeur individuel s'est séparé de sa conjointe, ce qui a occasionné la vente de la maison familiale; il a fait l'objet d'une ordonnance de pension alimentaire au profit de son fils et il a négocié la fusion de son ancienne agence.
[7] Le demandeur individuel s'est finalement de nouveau marié. Sa conjointe actuelle a été traitée pour un cancer en 1996.
[8] Le 14 juillet 2000, les demandeurs ont présenté des demandes au ministre du Revenu national (le ministre) conformément au paragraphe 220(3.1) de la LIR et à l'article 281.1 de la LTA (les demandes fondées sur l'équité) à l'égard des années d'imposition 1993 à 2000 inclusivement.
[9] Les demandeurs ont sollicité une réparation fondée sur l'équité en affirmant que le mauvais état de santé du demandeur, à compter de l'année 1985, avait été à l'origine des impôts et taxes qui avaient été fixés ainsi que des pénalités et intérêts y afférents.
[10] À ce palier, l'agente de perception Marilyn Mazar, qui a procédé à l'examen initial, a tenu compte du revenu, des dépenses, des actifs, des dettes, des antécédents médicaux et du respect des obligations fiscales par le passé. En préparant le sommaire de la demande, Mme Mazar a recommandé qu'il soit fait droit aux trois demandes fondées sur l'équité.
[11] Le chef de l'équipe de Mme Mazar, Graham Pratt, a examiné le sommaire préparé par cette dernière. Le 1er décembre 2000, il a recommandé le rejet des demandes fondées sur l'équité.
[12] Il a été conclu que le demandeur individuel n'avait pas respecté ses obligations par le passé comme le montrait son compte de l'impôt sur le revenu, qui était constamment en souffrance, ainsi que les comptes d'impôt sur le revenu et de taxe d'accise de la société demanderesse. Il a en outre été conclu que les demandeurs n'avaient pas fourni de renseignements à l'appui des prétentions selon lesquelles ils faisaient face à des difficultés financières. Pendant la période allant de 1993 à 1996, le demandeur individuel a gagné un revenu familial combiné qui s'élevait en moyenne à 74 000 $ l'an. Les renseignements médicaux fournis par les demandeurs n'étayent pas la prétention selon laquelle le demandeur individuel avait été frappé d'incapacité pendant une période fort longue.
[13] Cette recommandation a été examinée par un comité de chefs d'équipe composé de Chris Duke, de Doris Evelle et de Lisa Hall. Étant donné qu'aucun montant n'était dû pour les années 1985, 1986 et 1987, période pendant laquelle le demandeur individuel avait été en mauvaise santé, on ne pouvait invoquer les antécédents médicaux de celui-ci. En outre, étant donné qu'il n'avait pas été démontré que les demandeurs faisaient face à des difficultés financières, le comité a refusé les demandes fondées sur l'équité.
[14] Par des lettres en date du 12 juin 2001, les demandeurs ont été avisés de la décision de l'ADRC de refuser les demandes fondées sur l'équité.
[15] Une autre lettre a été reçue le 21 juin 2001 ou vers cette date; cette lettre a été traitée comme se rapportant aux demandes fondées sur l'équité au « deuxième palier » . Des états financiers à jour, la description des problèmes de santé éprouvés par le demandeur individuel ainsi qu'une lettre du docteur Thomas C. Gibson en date du 19 septembre 2000 ont été fournis par les demandeurs, en plus des documents versés au dossier.
[16] Le 1er octobre 2001, les demandeurs ont soumis une lettre à laquelle étaient jointes de nombreuses pièces, y compris des documents financiers mis à jour et une prévision du revenu.
[17] Le compte a été résumé par Mary Mahoney, agente de perception, qui n'avait pas participé à l'examen des demandes fondées sur l'équité au « premier palier » . Dans son sommaire, Mme Mahoney recommandait que l'on refuse d'accorder les réparations sollicitées par les demandeurs, une réparation partielle étant accordée à la société demanderesse pour les intérêts et pénalités applicables au paiement de la TPS que l'ADRC avait imposés par erreur.
[18] Les gestionnaires Dennis Saretsky et Frank Benoît ont examiné et approuvé le sommaire tel qu'il avait été préparé par Mme Mahoney. Dans une note interservice en date du 10 janvier 2002, ils ont transmis un sommaire à la directrice intérimaire pour que celle-ci prenne une décision.
[19] Le 15 janvier 2002, la directrice intérimaire a examiné et approuvé la recommandation sommaire. Elle a exercé le pouvoir discrétionnaire qu'elle possédait de ne pas renoncer aux pénalités ou aux intérêts ou de ne pas annuler les pénalités ou les intérêts, exception faite des pénalités et intérêts concernant la société demanderesse à l'égard du compte de TPS entre le 6 décembre 1999 et le 28 janvier 2002, date à laquelle les demandeurs ont été informés des résultats des demandes fondées sur l'équité.
[20] Ces dernières décisions font l'objet des demandes de contrôle judiciaire ici en cause.
LE POINT LITIGIEUX
[21] Le ministre a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire de la façon appropriée en décidant de ne pas renoncer aux pénalités ou aux intérêts fixés à l'égard des demandeurs et de ne pas annuler ces pénalités et intérêts pour les années d'imposition 1993 à 2000?
ANALYSE
Norme de contrôle
[22] Dans la décision Edwards c. Canada (Agence des douanes et du revenu), (2002) CFPI 618, [2002] A.C.F. no 841, Monsieur le juge Pinard a confirmé la norme de contrôle qui s'applique lorsque l'on demande à la Cour d'examiner une décision qui est prise dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire :
[10] Dans la décision Boudreault c. Canada (ADRC), [2002] A.C.F. no 126 (1re inst.) (QL), Monsieur le juge Blais a confirmé la norme de contrôle établie par Monsieur le juge Rouleau dans la décision Kaiser c. Ministre du Revenu national (1995), 93 F.T.R. 66, lorsque les cours ont à examiner l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire tel que celui dont il est ici question. Voici ce qui a été dit, page 68 :
L'objet de cette disposition législative est de permettre à Revenu Canada, Impôt, de gérer plus équitablement le régime fiscal, en faisant la place au bon sens dans le traitement des contribuables qui, en raison de leur infortune ou de situations indépendantes de leur volonté, sont incapables de respecter des délais ou de se conformer aux règles propres au régime fiscal. Le libellé de l'article confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire de renoncer aux intérêts en tout temps. Pour le guider dans l'exercice de ce pouvoir, des lignes directrices ont été formulées; elles sont exposées dans la circulaire 92-2.
La jurisprudence a établi une norme que sont tenus d'appliquer les tribunaux lorsqu'ils doivent contrôler l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire comme celui dont il est question en l'espèce. Dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. p. 2; 44 N.R. 354; 137 D.L.R. (3d) 558 (C.S.C.), le juge McIntyre a dit aux pages 7 et 8 :
En interprétant des lois semblables à celles qui sont visées en l'espèce et qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent. À mon avis, lorsqu'elles examinent des textes de ce genre, les cours devraient, si c'est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l'intention du législateur appliquée à l'arrangement administratif en cause. C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
[...]
[12] À l'audience qui a eu lieu devant moi, les avocats des deux parties ont soutenu que la norme de contrôle applicable à la décision discrétionnaire qui a été prise en l'espèce est celle de la décision manifestement déraisonnable. Je suis d'accord.
Par conséquent, la norme de contrôle applicable aux décisions ici en cause est celle du caractère manifestement déraisonnable. La fonction de la Cour consiste à examiner la façon dont la décision a été prise plutôt que de substituer son avis à celui du décideur.
Le ministre a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire de la façon appropriée en décidant de ne pas renoncer aux pénalités ou aux intérêts fixés à l'égard des demandeurs pour les années d'imposition 1993 à 2000 ou de ne pas annuler ces pénalités ou intérêts?
[23] La Cour peut uniquement modifier les décisions prises par le ministre si ces décisions contreviennent aux alinéas 18.1(4)a) à f) de la Loi sur la Cour fédérale. De fait, comme l'a dit Monsieur le juge Teitelbaum dans la décision Johnston Family 1991 Trust c. Canada (Ministre du Revenu national), [1999] 4 C.T.C. 75, [1999] A.C.F. no 1157 :
[55] Comme je l'ai déjà dit, la Cour ne peut accorder un redressement en vertu de l'article de la Loi sur la Cour fédérale qui traite du contrôle judiciaire que pour un des motifs énoncés au paragraphe 18.1(4).
[56] Je suis convaincu que la demande de contrôle judiciaire des décisions prises par le ministre les 26 août et 8 septembre 1998 ne peut pas être accueillie. Je suis convaincu que la décision du ministre de ne pas accueillir la « troisième demande en équité » est plus que raisonnable compte tenu de la preuve. Je ne peux non plus trouver d'erreur en droit sur laquelle le ministre aurait fondé sa décision.
[24] Les alinéas 18.1(4)a) à f) de la Loi sur la Cour fédérale prévoient ce qui suit :
| (4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises par la Section de première instance si elle est convaincue que l'office fédéral, selon le cas : |
|
(4) The Trial Division may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal |
|
|
|
|
| a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer; |
|
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction; |
|
|
|
|
| b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter; |
|
(b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe; |
|
|
|
|
| c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier; |
|
(c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record; |
|
|
|
|
| d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose; |
|
(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it; |
|
|
|
|
| e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages; |
|
(e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or |
|
|
|
|
| f) a agi de toute autre façon contraire à la loi. |
|
(f) acted in any other way that was contrary to law. |
|
|
|
|
[25] La défenderesse invoque les remarques que Madame la juge Sharlow (tel était alors son titre) a faites dans la décision Hundal c. Canada (Ministre du Revenu national), [2000] 4 C.T.C. 88, [2000] A.C.F. no 1411, à l'appui de l'argument selon lequel le décideur ne commet pas d'erreur en concluant qu'il n'existe aucun lien de causalité entre un malheur invoqué par le contribuable et une obligation fiscale. La juge Sharlow a donné les explications suivantes :
[22] [...] Aucune procédure particulière n'est prescrite en matière de décisions relatives à « l'équité » , et le dossier indique clairement que le chef des appels a, dans les faits, rendu la décision qu'il avait l'intention de rendre.
[23] Deuxièmement, il était raisonnable de la part du ministre de conclure que la détresse psychologique causée par la maladie et le décès du père de M. Hundal en décembre 1996 et par le décès de son beau-père en janvier 1997 ne justifiait pas l'octroi à M. et Mme Hundal des mesures d'assouplissement qu'ils sollicitaient. Le ministre n'a vu aucun lien de causalité entre ces faits et l'assujettissement à l'impôt pour 1997. Il lui était loisible de tirer cette conclusion compte tenu des renseignements disponibles.
[26] J'ai minutieusement examiné le dossier du tribunal que l'avocat de la défenderesse a fourni le 10 juillet 2002. L'avocat de la défenderesse a admis qu'il y avait certaines incohérences entre le dossier du tribunal et certains documents qui auraient été inclus dans le dossier. À la page 25 de ce dossier se trouve un document préparé par le demandeur individuel au mois de juillet 2000, comportant des notes manuscrites, la moitié inférieure du document ayant été déchirée. La partie manquante de ce document se trouve dans le dossier du demandeur. Elle montre le revenu moyen du demandeur individuel, pour les dix années allant de 1990 à 1999, ainsi que le revenu moyen gagné par sa conjointe sur une période de cinq ans. Nous examinerons plus loin les conséquences attribuables à la partie manquante.
[27] L'appréciation des renseignements fournis par les demandeurs avant la décision du 12 juin 2001 permet de constater qu'ils étaient fort différents des renseignements énoncés dans cette décision; il était mentionné que le demandeur individuel disposait d'un surplus mensuel de 3 000 $, ce qui indiquait, selon la défenderesse, qu'il était en mesure de s'acquitter de toutes ses dettes, qui s'élevaient à ce moment-là à 86 000 $, dans une période de quatre ans. Il était également possible de conclure que les considérations d'ordre médical n'étaient pas pertinentes pour les années 1983 à 1987 puisqu'aucune dette ne s'était accumulée pour ces années d'imposition. La décision du 12 juin 2001 renferme un si grand nombre d'erreurs de fait qu'elle aurait facilement pu être annulée. Néanmoins, le demandeur individuel n'a pas présenté de demande de contrôle judiciaire de cette décision; il a plutôt décidé de poursuivre la procédure. Plus tard cette année-là, il a communiqué des renseignements mis à jour. Il importe de noter que le demandeur individuel ne savait pas que Mme Mazar avait fait une recommandation favorable et que la recommandation avait été rejetée par le comité.
[28] J'aimerais également souligner que la lettre qui a été envoyée pour présenter le sommaire du revenu moyen du demandeur individuel sur une période de dix ans et du revenu moyen de sa conjointe sur une période de cinq ans ne figurait pas non plus dans le dossier du tribunal.
[29] Il ressort de la lecture de ces documents que le revenu moyen du demandeur individuel ne correspondait pas du tout à celui sur lequel étaient fondées les conclusions tirées quelques mois plus tard par les représentants de la défenderesse.
[30] De fait, lorsque la défenderesse a déposé son dossier de demande, le 19 décembre 2002, le dossier renfermait l'affidavit de M. Saretsky, dans lequel il est fait mention de diverses pièces. La plupart de ces documents faisaient déjà partie du dossier du tribunal. Néanmoins, la pièce « B » jointe à l'affidavit de M. Saretsky est composée de notes se rapportant à l'analyse et aux recommandations qui avaient été faites avant que la décision du 12 juin 2001 ait été prise. La première personne qui a procédé à une analyse du dossier était Mme Mazar, agente de perception, qui a apprécié tous les documents déposés avant le mois de décembre 2000, et qui a notamment tenu compte du revenu, des dépenses, des actifs, des dettes, des antécédents médicaux et du respect des obligations fiscales par le passé. Comme il en a déjà été fait mention, Mme Mazar a recommandé qu'il soit fait droit aux demandes fondées sur l'équité que les demandeurs avaient présentées.
[31] Plus loin se trouve le rapport du chef d'équipe, qui a également été versé sous la cote « B » . Le chef d'équipe examinait le sommaire préparé par Mme Mazar et recommandait le rejet des demandes fondées sur l'équité. Dans ce rapport, il est fait mention de chiffres qui sont tout à fait inexacts s'ils sont comparés aux chiffres réels. Ainsi, il est mentionné que, pendant la période allant de l'année 1993 à l'année 1996, le demandeur individuel avait gagné un revenu familial combiné qui s'élevait en moyenne à 74 000 $ l'an, le revenu le plus élevé, de 80 000 $, ayant été réalisé en 1994 et le revenu le plus faible, de 64 000 $, ayant été réalisé en 1993. J'ai essayé en vain de comprendre comment on pouvait arriver à ces chiffres.
[32] Le fait que la pièce « B » jointe à l'affidavit de M. Saretsky n'a pas été incluse dans le dossier du tribunal me préoccupe. Étant donné l'absence, dans le dossier du tribunal, du document fourni par le demandeur individuel dans lequel est indiqué son revenu annuel pour les dix années antérieures, j'ai demandé à l'avocat de la défenderesse de me dire comment le comité pouvait arriver à pareilles conclusions (c'est-à-dire les chiffres figurant dans le rapport du chef d'équipe) sans disposer des bons renseignements pour ce qui est du revenu net. Il a répondu que, pour arriver à cette conclusion, ils se reportaient probablement aux renseignements informatisés concernant les demandeurs. Malheureusement, ces renseignements ne sont pas disponibles.
[33] Le fait que nous ne savons pas ce dont disposait le comité lorsqu'il a pris sa décision et que nous constatons après coup que les documents qui auraient dû figurer au dossier n'y étaient pas et que la décision a peut-être été prise compte tenu de documents dont nous ne disposons pas est encore plus troublant.
[34] Cette situation inquiète énormément la Cour.
[35] De toute évidence, la recommandation favorable que Mme Mazar a faite le 1er décembre 2000 ou vers cette date a été annulée par une recommandation défavorable que le comité a faite en se fondant sur des renseignements inexacts et sur des documents manquants.
[36] À mon avis, le dossier est entaché de vices, et ce, d'une façon irrémédiable. De fait, la défenderesse elle-même a fourni des éléments de preuve selon lesquels le dossier comportait des lacunes à un stade antérieur.
[37] Le demandeur individuel a soumis différents arguments au sujet de la preuve elle-même.
[38] Comme je l'ai dit au demandeur individuel à l'audience, je ne puis substituer mon avis à celui du décideur. Les conclusions de la directrice intérimaire, qui était le décideur en l'espèce, ont été jointes à l'affidavit de M. Saretsky sous la cote « J » . Cette pièce montre que la directrice intérimaire a examiné de nombreux éléments du dossier du demandeur individuel et qu'elle a en particulier tenu compte de son divorce, de la pension alimentaire pour enfant, de l'argent emprunté à des membres de la famille qui n'ont pas encore été remboursés et ainsi de suite. Les conclusions renferment ici et là des erreurs.
[39] Un autre élément a éveillé ma curiosité : avant de recommander au décideur de refuser les demandes fondées sur l'équité, M. Saretsky et M. Benoît ont fait par écrit les commentaires suivants :
[TRADUCTION] M. Brickenden a proposé de nous payer immédiatement au complet; il a dit que « les renseignements peuvent certainement être trouvés promptement » ; il a ajouté ceci : " [E]n travaillant ensemble, l'affaire peut être menée à bonne fin d'une façon équitable. Une faillite n'aide probablement pas les gens à savoir comment faire de l'argent. Les revenus aux fins de l'impôt dans l'avenir sont réduits ". Une fois les pénalités et les intérêts annulés, il donnera des détails à l'Agence.
Dossier du tribunal, page 3, T-411-02
Les passages précités sont tirés d'une lettre du demandeur individuel en date du 6 juin 2001 qui a été reçue le 8 juin 2001 par André Villeneuve, directeur à l'ADRC à Vancouver. Dans cette lettre, le demandeur individuel propose essentiellement à l'ADRC une solution permettant de clore le dossier d'une façon équitable. (Dossier du tribunal, pages 4 et 5, T-411-02). Étant donné que la directrice intérimaire a pris en considération le sommaire du 10 janvier 2002, cela veut dire, selon moi, que tous les renseignements disponibles à ce moment-là ont de fait été pris en considération par le décideur dans la décision du 28 janvier 2002.
[40] Néanmoins, voici la conséquence : compte tenu des erreurs de fait qui ont clairement été mentionnées ci-dessus, ces erreurs devraient être prises en considération pour la décision du 12 juin 2001 ainsi que pour la décision du 28 janvier 2002.
[41] En ce qui concerne les considérations d'ordre médical, le demandeur individuel a fourni un élément de preuve sous la forme d'une lettre du docteur Thomas Gibson, laquelle lettre a été examinée par la première personne à laquelle le dossier a été confié, Mme Mazar, qui mentionne ce qui suit dans la note qu'elle a adressée à M. Saretsky :
[TRADUCTION] [...] Une lettre de son médecin atteste qu'il a une affection cardiaque et qu'il a subi une opération au milieu des années 1980, et indique son état actuel. [...]
Pièce B, affidavit de Dennis Saretsky
[42] Le comité a également examiné la lettre du médecin, mais il a tiré une conclusion différente :
[TRADUCTION] Le client nous a remis une lettre de son médecin, laquelle à mon avis ne fournit pas de renseignements suffisants pour indiquer que le client a été frappé d'incapacité pendant une période fort longue. Toutefois, on peut avec raison s'attendre à ce qu'à cause des complications dont il a fait état, il lui aurait été difficile pendant un certain temps de se remettre à travailler à temps plein.
[...]
Pièce B, affidavit de Dennis Saretsky.
[43] Cependant, le 12 juin 2001, en répondant d'une façon défavorable à la demande que le demandeur individuel avait faite, M. Stockhecke a dit ce qui suit :
[TRADUCTION] De plus, les considérations d'ordre médical ne sont pas pertinentes pour les années d'imposition 1983 à 1987 puisque le contribuable ne devait rien ces années-là.
[44] Fait surprenant, les raisons données dans la lettre du 12 juin 2001 ne correspondent pas aux conclusions qui sont tirées dans la recommandation du 1er décembre 2000. Je suis convaincu que si, lorsque la décision a été prise le 12 juin 2001, le demandeur individuel avait su qu'il n'avait pas fourni suffisamment de renseignements au sujet de son état de santé, il aurait été en mesure de répondre sans délai. Toutefois, les raisons mentionnées dans la recommandation sont légèrement différentes de celles qui sont mentionnées dans la lettre. Les antécédents médicaux du demandeur individuel dont fait état la preuve fournie par le médecin et par le demandeur individuel lui-même montrent que celui-ci était en fort mauvaise santé.
[45] L'examen de la décision en question permet de constater que la directrice intérimaire s'est fort peu attardée aux considérations d'ordre médical.
[46] Le demandeur individuel a également mentionné que sa deuxième conjointe avait été traitée pour un cancer en 1996. J'ai minutieusement lu le paragraphe dans lequel il est question de cet élément particulier. Je crois que la directrice intérimaire s'est encore une fois complètement trompée. Elle a conclu que la conjointe avait de fait été traitée pour un cancer, mais qu'elle avait néanmoins produit à temps ses déclarations de revenu et elle a ensuite parlé de ce qui, selon elle, était un revenu acceptable pour les années d'imposition 1999 et 2000. En fin de compte, ils ont commis une erreur en concluant que la conjointe [TRADUCTION] « partageait un revenu tiré de l'entreprise additionnelle de vente de produits Amway » , alors qu'elle avait en fait subi une perte de 16 000 $, la partie de la perte qui lui était attribuable s'élevant à 8 000 $. Néanmoins, cela n'est absolument pas pertinent. Il est question du stress causé au demandeur individuel par la maladie de sa conjointe en plus des autres problèmes auxquels celui-ci faisait face.
[47] Le point jusqu'auquel cet élément a été examiné par le décideur est un autre élément qui préoccupe la Cour.
[48] L'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale est ainsi libellé :
| 18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l'objet de la demande. |
|
18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought. |
|
|
|
|
| 18.1(2) Délai de présentation (2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l'office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous-procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu'un juge de la Section de première instance peut, avant ou après l'expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
|
|
18.1(2) Time limitation (2) An application for judicial review in respect of a decision or order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within thirty days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected thereby, or within such further time as a judge of the Trial Division may, either before or after the expiration of those thirty days, fix or allow. |
|
|
|
|
| 18.1(3) Pouvoirs de la Section de première instance (3) Sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance peut : |
|
18.1(3) Powers of Trial Division
(3) On an application for judicial review, the Trial Division may |
|
|
|
|
| a) ordonner à l'office fédéral en cause d'accomplir tout acte qu'il a illégalement omis ou refusé d'accomplir ou dont il a retardé l'exécution de manière déraisonnable; |
|
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or |
|
|
|
|
| b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral. |
|
|
|
|
|
|
| (b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.18.1(4) Motifs (4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises par la Section de première instance si elle est convaincue que l'office fédéral, selon le cas : |
|
18.1(4) Grounds of review (4) The Trial Division may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal |
|
|
|
|
| a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l'exercer; |
|
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction; |
|
|
|
|
| b) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou d'équité procédurale ou toute autre procédure qu'il était légalement tenu de respecter; |
|
(b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe; |
|
|
|
|
| c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier; |
|
(c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record; |
|
|
|
|
| d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose; |
|
(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it; |
|
|
|
|
| e) a agi ou omis d'agir en raison d'une fraude ou de faux témoignages; |
|
(e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or |
|
|
|
|
| f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
|
|
(f) acted in any other way that was contrary to law. |
|
|
|
|
[49] À mon avis, l'alinéa 18.1(4)d) s'applique. Je suis convaincu que les décisions ici en cause étaient fondées sur une conclusion de fait erronée et qu'elles ont été prises d'une façon arbitraire sans qu'il soit tenu compte des éléments dont le décideur disposait lorsqu'il a pris sa décision.
[50] À mon avis, la justice exige le renvoi de ces dossiers à un décideur différent, compte tenu des faits en cause dans leur ensemble; de plus, il convient de permettre aux demandeurs de fournir à la défenderesse des renseignements pertinents au sujet de l'état de santé du demandeur individuel, de façon qu'il soit pris en considération d'une façon adéquate.
[51] Je permettrai également à la défenderesse de mettre de l'ordre dans son dossier, de façon que tous les documents pertinents, en ce qui concerne les demandeurs, soient mis à la disposition du décideur.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
- Les demandes de contrôle judiciaire dans les dossiers T-411-02, T-433-02 et T-434-02 sont accueillies;
- Les décisions par lesquelles la directrice intérimaire a rejeté la demande que les demandeurs avaient faite pour qu'il soit renoncé aux pénalités et aux intérêts en vertu des dispositions de la LIR et de la LTA sont annulées et les dossiers sont renvoyés à la défenderesse pour qu'un décideur différent les examine à nouveau à la lumière de ces motifs.
« Pierre Blais »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
ANNEXE A
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
Les dispositions législatives fondées sur l'équité, dont font partie les paragraphes 220(3.1) de la LIR et 281.1(1) de la LTA, visent à assurer un certain degré de souplesse et de discrétion dans le cas où un contribuable ne peut pas respecter les délais ou se conformer aux règles établies dans la LIR et dans la LTA.
Le paragraphe 220(1) de la LIR, qui est ainsi libellé, traite de l'obligation qui incombe au ministre :
| 220(1) Le ministre assure l'application et l'exécution de la présente loi. Le commissaire des douanes et du revenu peut exercer les pouvoirs et fonctions conférés au ministre en vertu de la présente loi. |
|
220(1) The Minister shall administer and enforce this Act and the Commissioner of Customs and Revenue may exercise all the powers and perform the duties of the Minister under this Act. |
|
|
|
|
Le paragraphe 220(2.01) de la LIR se rapporte à la délégation possible de pouvoirs ou de fonctions. Il prévoit ce qui suit :
| 220(2.01) Le ministre peut autoriser un fonctionnaire ou une catégorie de fonctionnaires à exercer les pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés en vertu de la présente loi. |
|
220(2.01) The Minister may authorize an officer or a class of officers to exercise powers or perform duties of the Minister under this Act. |
|
|
|
|
Le paragraphe 220(3.1) de la LIR traite de l'annulation des pénalités ou intérêts :
| 220(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation. |
|
220(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
|
|
|
|
La Circulaire d'information 92-2 intitulée Lignes directrices concernant l'annulation des intérêts et des pénalités (la Circulaire d'information 92-2) donne des exemples de situations indépendantes de la volonté du contribuable :
| 5. Il sera convenable d'annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l'employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d'un contribuable, l'exécuteur d'une succession ou un employeur de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à d'autres exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu : |
|
5. Penalties and interest may be waived or cancelled in whole or in part where they result from circumstances beyond a taxpayer's control. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a taxpayer, a taxpayer's agent, the executor of an estate, or an employer from making a payment when due, or otherwise complying with the Income Tax Act: |
|
|
|
|
| a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme comme une inondation ou un incendie; |
|
(a) natural or human-made disasters such as, flood or fire; |
|
|
|
|
| b) des troubles civils ou l'interruption de services comme une grève des postes; |
|
(b) civil disturbances or disruptions in services such as, a postal strike; |
|
|
|
|
| c) une maladie grave ou un accident grave; |
|
(c) a serious illness or accident; or |
|
|
|
|
| d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate. |
|
(d) serious emotional or mental distress such as, death in the immediate family. |
|
|
|
|
| 6. L'annulation des intérêts ou des pénalités ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être justifiées si ces intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère comme dans les cas suivants : |
|
|
|
|
|
|
| 6. Cancelling or waiving interest or penalties may also be appropriate if the interest or penalty arose primarily because of actions of the Department, such as:a) des retards de traitement, ce qui a eu pour effet que le contribuable n'a pas été informé, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance; |
|
(a) processing delays which result in the taxpayer not being informed, within a reasonable time, that an amount was owing; |
|
|
|
|
| b) des erreurs dans la documentation mise à la disposition du public, ce qui a amené des contribuables à soumettre des déclarations ou à faire des paiements en se fondant sur des renseignements erronés;
[...] |
|
(b) material available to the public contained errors which led taxpayers to file a return or make payments based on incorrect information;
... |
|
|
|
|
| d) des erreurs de traitement; |
|
(d) errors in processing; or |
|
|
|
|
| e) des renseignements fournis en retard comme dans le cas où un contribuable n'a pu faire les paiements voulus d'acomptes provisionnels ou d'arriérés parce qu'il n'avait pas les renseignements nécessaires. |
|
(e) delays in providing information such as the case where the taxpayer could not make the appropriate instalment or arrears payments because the necessary information was not available. |
|
|
|
|
L'article 10 de la Circulaire d'information 92-2 traite des points dont il faut tenir compte dans l'étude des demandes d'annulation des intérêts ou des pénalités :
| 10. Le Ministère tiendra compte des points suivants dans l'étude de demandes d'annulation des intérêts ou des pénalités ou de renonciation à ceux-ci : |
|
10. The following factors will be considered when determining whether or not the Department will cancel or waive interest or penalties: |
|
|
|
|
| a) si le contribuable ou l'employeur a respecté, par le passé, ses obligations fiscales; |
|
(a) whether or not the taxpayer or employer has a history of compliance with tax obligations; |
|
|
|
|
| b) si le contribuable ou l'employeur a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui a engendré des intérêts sur arriérés; |
|
(b) whether or not the taxpayer or employer has knowingly allowed a balance to exist upon which arrears has accrued; |
|
|
|
|
| c) si le contribuable ou l'employeur a fait des efforts raisonnables et s'il n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires en vertu du régime d'autocotisation; |
|
(c) whether or not the taxpayer or employer has exercised a reasonable amount of care and has not been negligent or careless in conducting their affairs under the self-assessment system; |
|
|
|
|
| d) si le contribuable ou l'employeur a agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission. |
|
(d) whether or not the taxpayer or employer has acted quickly to remedy any delay or omission. |
|
|
|
|
Le paragraphe 280(1) de la LTA, qui est ainsi libellé, traite des pénalités et des intérêts payables en vertu de cette loi :
| 280(1) Sous réserve du présent article et de l'article 281, la personne qui ne verse pas ou ne paie pas un montant au receveur général dans le délai prévu par la présente partie est tenue de payer la pénalité et les intérêts suivants, calculés sur ce montant pour la période commençant le lendemain de l'expiration du délai et se terminant le jour du versement ou du paiement : |
|
280(1) Subject to this section and section 281, where a person fails to remit or pay an amount to the Receiver General when required under this Part, the person shall pay on the amount not remitted or paid |
|
|
|
|
| a) une pénalité de 6_ % par année; |
|
(a) a penalty of 6% per year, and |
|
|
|
|
| b) des intérêts au taux réglementaire. |
|
(b) interest at the prescribed rate, computed for the period beginning on the first day following the day on or before which the amount was required to be remitted or paid and ending on the day the amount is remitted or paid. |
|
|
|
|
Le paragraphe 281.1(1) de la LTA traite de la renonciation aux intérêts ou pénalités. Il se lit comme suit :
| 281.1(1) Le ministre peut annuler les intérêts payables par une personne en application de l'article 280, ou y renoncer. |
|
281.1(1) The Minister may waive or cancel interest payable by a person under section 280. |
|
|
|
|
| 281.1(2) Le ministre peut annuler la pénalité payable par une personne en application de l'article 280, ou y renoncer. |
|
281.1(2) The Minister may waive or cancel penalties payable by a person under section 280. |
|
|
|
|
Le Mémoire sur la TPS 500-3-2-1, intitulé Annulation ou renonciation - Pénalités et intérêts, énonce les lignes directrices générales et la procédure suivie par le ministre lorsqu'il examine des demandes fondées sur l'équité se rapportant à la LTA. Ces dispositions sont essentiellement semblables à celles de la Circulaire d'information 92-2. Elles prévoient ce qui suit :
| 6. Des pénalités et des intérêts peuvent être annulés, ou on peut y renoncer, lorsqu'ils résultent de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté de la personne et ayant empêché celle-ci de se conformer à la Loi. Voici des exemples de circonstances extraordinaires qui pourraient empêcher une personne de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à la Loi : |
|
6. Penalties and interest may be cancelled or waived where they resulted from an extraordinary circumstance beyond the person's control, which prevented the person from complying with the Act. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a person from making a payment when due, or otherwise complying with the Act: |
|
|
|
|
| a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme, comme une inondation ou un incendie; |
|
(a) natural or human-made disasters, such as flood or fire; |
|
|
|
|
| b) des troubles civils ou l'interruption de services, comme une grève des postes; |
|
(b) civil disturbances or disruptions in services, such as a postal strike; |
|
|
|
|
| c) une maladie grave ou un accident grave; |
|
(c) a serious illness or accident; or |
|
|
|
|
| d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate. |
|
(d) serious emotional or mental distress, such as death in the immediate family. |
|
|
|
|
| 7. L'annulation des pénalités et des intérêts ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être indiquées dans certains cas où ces pénalités et intérêts découlent principalement d'actions attribuables au Ministère, par exemple : |
|
7. The cancellation or waiver of penalties and interest may also be appropriate in some circumstances if the penalties and interest were incurred primarily because of the actions of the Department. For example: |
|
|
|
|
| a) des retards de traitement ayant eu pour effet que la personne n'a pas été informée, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance; |
|
(a) processing delays that resulted in the person not being informed within a reasonable amount of time that an amount was owing; |
|
|
|
|
| b) des erreurs dans les publications ministérielles, ce qui a amené la personne à produire des déclarations ou à verser des paiements en se fondant sur des renseignements erronés; |
|
(b) errors in departmental publications, which led the person to file returns or make payments based on incorrect information; |
|
|
|
|
| c) des renseignements écrits inexacts fournis à une personne donnée dans une interprétation ou un avis du Ministère; |
|
|
|
|
|
|
| (c) incorrect written information provided in an interpretation or notice given to a specific person by the Department;d) des erreurs ministérielles dans le traitement des déclarations de TPS ou des renseignements; |
|
(d) departmental errors in the processing of GST returns or information; or |
|
|
|
|
| e) des retards quant à la fourniture de renseignements nécessaires pour que la personne puisse se conformer à la Loi.
|
|
(e) delays in providing information necessary for the person to comply with the Act. |
|
|
|
|
| 8. Dans les situations où il y a incapacité de la part de la personne de verser les montants dus, il peut être indiqué pour le Ministère d'examiner la possibilité d'annuler la totalité ou une partie des pénalités et des intérêts, ou d'y renoncer, afin d'en faciliter le recouvrement, par exemple dans l'un des cas suivants : |
|
8. It may be appropriate for the Department, in circumstances where there is an inability on the part of the person to pay amounts owing, to consider cancelling or waiving penalties and interest in whole or in part to facilitate collection. For example: |
|
|
|
|
| a) lorsque les mesures de recouvrement ont été suspendues à cause de l'incapacité de payer; |
|
(a) when collection has been suspended due to an inability to pay; |
|
|
|
|
| b) lorsqu'une personne ne peut conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les pénalités et les frais d'intérêts représentent une partie considérable des versements; dans un tel cas, il y a lieu de penser à renoncer à la totalité ou à une partie des pénalités et des intérêts pour la période allant de la date d'échéance du premier paiement en vertu de l'entente de paiement jusqu'au moment où les montants dus sont payés, pourvu que les versements convenus soient effectués à temps. |
|
(b) when a person is unable to conclude a reasonable payment arrangement because the penalty and interest charges represent a significant portion of the payments. In such cases, consideration may be given to waiving penalties and interest in whole or in part for the period beginning on the first payment due date under the payment arrangement until the amounts owing are paid, provided the agreed payments are made on time. |
|
|
|
|
| 9. Lorsque des circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté d'une personne ont empêché celle-ci de se conformer à la Loi, les facteurs suivants seront pris en considération par le Ministère pour déterminer s'il doit annuler les pénalités et les intérêts ou y renoncer : |
|
9. Where an extraordinary circumstance beyond the person's control has prevented the person from complying with the Act, the following factors will be considered by the Department to determine whether or not penalties and interest will be cancelled or waived: |
|
|
|
|
| a) La personne a-t-elle des antécédents satisfaisants d'observation volontaire (c.-à-d. les déclarations de TPS précédentes ont-elles été produites et les paiements ont-ils été versés à temps)? |
|
|
|
|
|
|
| (a) Does the person have a satisfactory history of voluntary compliance (i.e., have previous GST returns been filed and payments made on time)?b) La personne a-t-elle, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance sur lequel se sont accumulés les pénalités et les intérêts? |
|
(b) Has the person knowingly allowed an outstanding balance to exist upon which the penalties and interest have accrued? |
|
|
|
|
| c) La personne a-t-elle agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission en matière d'observation qui a donné lieu à l'imposition initiale des pénalités et des intérêts? |
|
(c) Has the person acted quickly to remedy the omission or the delay in compliance, which originally resulted in penalties and interest being charged? |
|
|
|
|
| d) Y a-t-il des preuves selon lesquelles la personne a fait preuve de prudence et de diligence (p. ex. a pris des précautions en vue de troubles prévus) et n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires? Il revient à l'inscrit de se tenir au courant de tout changement apporté à l'administration de la TPS de manière à assurer qu'il continue à observer la Loi. |
|
(d) Is there evidence that the person exercised reasonable care and diligence (e.g., planned for anticipated disruptions) and was not negligent or careless in the conduct of its affairs? The onus is on the registrant to keep abreast of any new developments in the administration of the GST so as to ensure continuing compliance. |
|
|
|
|
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-411-02, T-433-02, T-434-02
INTITULÉ :
Dossier : T-411-02
DAL A.S. BRICKENDEN
demandeur
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ET
Dossier : T-433-02
ARTEMIS HOLDINGS LTD.
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ET
Dossier : T-434-02
ARTEMIS HOLDINGS LTD.
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : le 21 mai 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : Monsieur le juge Pierre Blais
DATE DES MOTIFS : le 29 juillet 2003
COMPARUTIONS:
M. Dal Brickenden (agissant pour son propre compte)
M. Victor Caux POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Dal Brickenden (agissant pour son propre compte)
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Date : 20030729
Dossier : 2003 CF 929
ENTRE :
Dossier : T-411-02
DAL A.S. BRICKENDEN
demandeur
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ET
ENTRE :
Dossier : T-433-02
ARTEMIS HOLDINGS LTD.
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
ET
ENTRE :
Dossier : T-434-02
ARTEMIS HOLDINGS LTD.
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE