Date : 1999**
Dossier : T-87-98
| AFFAIRE INTÉRESSANT une demande de contrôle judiciaire et d"annulation, en vertu du paragraphe 18(1) et de l"article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale , L.R.C. (1985), ch. F-7, |
| ET la décision d"un arbitre nommé en vertu de l"article 93 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35, rendue par Jean Charles Cloutier, commissaire, le 18 décembre 1997 (dossiers : 166-2-27758; 166-2-27761; 166-2-27681 à 27687 incl.; 166-2-27691 et 27692; 166-2-27709 et 27710; 166-2-27759 et 27760; 166-2-27762 et 27763; 166-2-27954). |
Entre :
JOHANNE TREMBLAY, GÉRALD FORGUES, MARIE-CLAUDE CYR,
DOMINIQUE JOLY, TARA WHELTON, CHANTAL VICTOR,
CAROLE LACOSTE, RUTH LEIMANIS, DIANE DESJARDINS-LAGANIÈRE,
MONIKA FRIEDBERG, ANNICK HÉBERT, MARIA LUCIA, LESLIE ROY,
RÉMI ST-CYR, BENOÎT GUAY, ANDRÉ BOUDREAU,
GHISLAIN BOUCHARD ET LOUISE BINET,
demandeurs,
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
(Revenu Canada, Santé Canada, Anciens Combattants),
défendeur.
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
LE JUGE LUTFY :
[1] Les demandeurs sont des employés syndiqués du secteur public. Ils ont déposé des griefs contestant leur placement sur l"échelle salariale prévue à leur convention collective respective, à la fin de la période de prorogation imposée par la Loi sur la rémunération du secteur public, modifiée en 1993 et en 19941. Leurs griefs ont été renvoyés à l"arbitrage et ont fait l"objet de la décision d"un arbitre2.
[2] Par une demande de contrôle judiciaire3, les demandeurs cherchent à obtenir l"annulation de la décision de l"arbitre qui avait été appelé à interpréter le paragraphe 5(1.1) de la Loi sur la rémunération du secteur public dans le cadre de leurs conventions collectives. Le paragraphe 5(1.1) fut adopté en 19944. Voici comment les demandeurs ont formulé la question principale du présent litige :
| L"arbitre a-t-il commis une erreur de droit lorsqu"il a déterminé qu"aux termes du paragraphe 5(1.1) de la Loi, les salariés perdaient leur droit à recevoir leurs augmentations d"échelon durant la période de prorogation, soit du 14 juin 1994 au 14 juin 1996 et lorsqu"il a déterminé la date du paiement des sommes afférentes aux augmentations d"échelon était autre que le 17 juin 19965? |
Dans son mémoire, l"avocate des demandeurs souligne que les arguments des parties lors de l"audition des griefs et de l"arbitrage se sont limités à l"interprétation du paragraphe 5(1.1) de la Loi. Aucune preuve n"a été présentée. De même, les arguments qui m"ont été soumis traitaient principalement de dispositions de lois portant sur les budgets et ne faisaient référence aux échelles salariales dans les conventions collectives que de façon accessoire, à titre d"exemple.
[3] Les demandeurs reconnaissent que l"un des objectifs de la Loi était de leur enlever tout droit à une augmentation de salaire durant la période de prorogation. Cependant, ils contestent l"interprétation de l"arbitre et du défendeur selon laquelle le paragraphe 5(1.1) de la Loi a également interrompu leur progression horizontale sur l"échelle salariale.
[4] Les augmentations de traitement, prévues au Manuel du Conseil du Trésor, chapitre Module - Gestion du personnel, sont assujetties à un rendement satisfaisant de la part du salarié6. Cette disposition s"applique à tous les demandeurs. Les parties conviennent, pour les fins de la présente affaire, que la période pour l"augmentation d"échelon était la suivante :
| C douze mois pour les salariés à temps plein et les augmentations prennent effet à la date prévue dans les conventions collectives, soit leur date d"anniversaire; et |
| C 1 950 heures pour les salariés à temps partiel et les augmentations prennent généralement effet le premier jour de travail suivant immédiatement l"accumulation de ces heures7. |
À la fin de l"audition, les parties ont également convenu que le paragraphe 5(1.1) devait recevoir la même interprétation dans le cas des salariés à temps plein et de ceux à temps partiel, pour ce qui est de l"augmentation d"échelon durant la période de prorogation.
[5] Les avocats ont simplifié la principale question litigieuse en renvoyant au taux de rémunération d"un groupe de fonctionnaires (médecins) qui était en vigueur le 15 juin 1994, date d"entrée en vigueur du paragraphe 5(1.1) :
| Échelon 1 Échelon 2 Échelon 3 Échelon 4 |
| 52 408 $ 55 194 $ 57 980 $ 60 766 $ |
Dans le cadre d"un exemple, on a supposé qu"un employé était payé conformément au niveau 1 de l"échelle salariale le 18 mai 1994, la date anniversaire présumée conformément à la convention collective8.
[6] Les demandeurs soutiennent que, immédiatement après la fin de la période de prorogation de deux ans du régime de rémunération, cet employé serait rémunéré compte tenu d"une progression sur l"échelle salariale du niveau 1 au niveau 3. Cela témoignerait d"une progression horizontale au niveau 2 de l"échelle salariale le 18 mai 1995 et au niveau 3 de l"échelle salariale le 18 mai 1996. Par suite de cette progression, cet employé serait payé selon le niveau 3 le 17 juin 1996, le premier jour de travail suivant la fin du gel des salaires, et selon le niveau 4 à la prochaine date anniversaire en vertu de la convention collective, le 18 mai 1997.
[7] Le défendeur a une opinion complètement différente. Ni le salaire de l"employé, ni son niveau d"échelon ne changerait le 18 mai 1995 ou le 18 mai 1996, les deux dates anniversaires pendant la période de prorogration de deux ans du régime de rémunération. L"employé visé continuerait d"être rémunéré conformément au niveau 1 immédiatement après la fin du gel des salaires le 14 juin 1996. L"employé ne passerait au niveau 2 de l"échelle salariale que le 17 mai 1997, la première date anniversaire suivant la fin du gel des salaires.
[8] D"emblée, on voit la différence importante de rémunération qui résulte des positions divergentes des parties. Pour les demandeurs, le salaire de l"employé, qui aurait été gelé à 52 408 $ pendant la période de prorogation de deux ans imposée par le paragraphe 5(1.1), passerait à 57 980 $ immédiatement après la fin du gel des salaires et à 60 766 $ le 18 mai 1997. Pour le défendeur, le salaire de l"employé passerait à 55 194 $ seulement le 18 mai 1997.
[9] Un problème analogue est survenu sous le régime de la Loi sur les restrictions salariales du secteur public9 de 1982, qui prolongeait les régimes de rémunération du secteur public pour une période de deux ans, sous réserve de rajustements à la hausse limités des taux de salaire. Cependant, pendant cette prorogation de deux ans, les employés dont le salaire était supérieur à 49 500 $ n"avaient pas droit aux augmentations d"échelon que pouvait autrement comporter leur régime de rémunération10.
[10] Dans Parliament c. Canada11, un médecin était au 5e échelon de son échelle de traitement avant l"entrée en vigueur de la loi. La question en litige était de savoir si, à la fin de la prorogation de deux ans, il devait passer au 6e échelon d"augmentation, comme le proposait l"employeur, ou au 8e échelon d"augmentation, comme le proposait l"employé. Dans son interprétation du paragraphe 6(5) de la loi de 1982, la disposition qui révoquait le droit aux augmentations par échelon, ma collègue le juge Reed a adopté le point de vue le plus restrictif et a décidé en faveur de l"employeur :
| Je ne vois aucune clause de la convention collective prévoyant la progression continue d"un employé dans la grille si celui-ci n"a pas touché le niveau de salaire précédant immédiatement celui qu"il demande. De plus, d"après mon interprétation du paragraphe 6(5) de la Loi, cette disposition vise de façon expresse à interrompre cette progression. |
[...]
| Je reconnais que l"intention du législateur était de réduire les attentes des employés et que la Loi ne devait être en vigueur que pendant deux ans, mais il est évident que celle-ci devait avoir des effets résiduels permanents, en ce sens que les employés devraient être, à la fin des deux ans, à un niveau de rémunération inférieur à celui-ci auquel ils auraient eu droit par ailleurs. |
La conclusion en deux volets du juge Reed s"applique également dans la présente affaire.
[11] Premièrement, il n"existe aucune preuve d"une disposition dans les conventions collectives permettant la progression horizontale d"un employé qui n"a pas encore reçu le niveau de rémunération qui précède immédiatement.
[12] Deuxièmement, en adoptant le paragraphe 5(1.1), le législateur ne souhaitait pas que les niveaux de rémunération augmentent pendant la période de prorogation de deux ans du régime de rémunération, pas plus qu"il ne le voulait en 1982 pour ceux dont le salaire était supérieur à 49 500 $. La loi a des " effets résiduels permanents ", comme l"a mentionné le juge Reed, étant donné que l"employé demeure au même niveau de l"échelle salariale jusqu"à la prochaine date anniversaire, suivant immédiatement la fin de la période de prorogation de deux ans du régime de rémunération.
[13] En demandant que le paragraphe 5(1.1) s"interprète de manière à avoir moins d"incidence sur les restrictions salariales des fonctionnaires, le défendeur s"est fondé sur l"arrêt Nova Scotia Government Employees Union c. Queen Elizabeth Health Sciences Centre12, dans lequel l"employeur cherchait à proroger une réduction de salaire de 3 % au-delà du délai prévu par la loi. En disant que [TRADUCTION] " rien ne brouille les cartes comme faire dire à une loi quelque chose qu"elle ne dit pas au départ ", la Cour d"appel de la Nouvelle-Écosse a décidé contre l"employeur. À son avis, l"absence d"une date d"expiration déterminée n"était pas suffisante pour étayer le point de vue de l"employeur quand la loi [TRADUCTION] " [...] est interprétée en contexte avec les effets donnés à ce qui est nécessairement voulu "13. Je suis d"accord avec l"avocat du défendeur que cet arrêt ne sert aucunement les intérêts des demandeurs.
[14] Dans leur mémoire, les demandeurs cherchaient à s"écarter de la conclusion de Parliament, précité au paragraphe 10, en se fondant sur des termes du paragraphe 5(1.1) qui ne figuraient pas dans la disposition équivalente de la loi de 1982 :
5.(1.1) Malgré toute autre disposition de la présente loi, à l"exception du paragraphe (1.2), ou malgré toute disposition d"un régime de rémunération, les salariés n"ont pas droit aux augmentations d"échelon -- qu"elles résultent de l"acquisition d"un niveau de formation ou de compétence supérieur ou soient fondées sur le mérite ou le rendement --, aux augmentations à l"intérieur des fourchettes salariales ni aux primes de rendement, ni aux autres formes de rémunération similaires que comporterait, en l"absence du présent paragraphe, leur régime de rémunération, et ce pendant la période de deux ans commençant à la date d"entrée en vigueur du présent paragraphe.
5.(1.1) Notwithstanding any provision of this Act other than subsection (1.2) or a provision of any compensation plan, no employee shall be entitled to the incremental increases, including those based on the attainment of further qualifications or the acquisition of skills, merit or performance increases, in-range increases, performance bonuses or other similar forms of compensation that would, but for this subsection, form part of their compensation plan, during the period of twenty-four months beginning on the day on which this subsection comes into force.
[Les italiques ne figurent pas dans l"original.]
C"est sur le passage " ni aux autres formes de rémunération similaires " que se fondent les demandeurs.
[15] À leur avis, l"énoncé selon lequel " les salariés n"ont pas droit aux augmentations d"échelon " signifie, quand il est interprété avec les mots " ni aux autres formes de rémunération similaires ", que les fonctionnaires n"ont perdu que leur droit aux augmentations monétaires et non leur droit à une progression horizontale sur l"échelle salariale.
[16] Avec égards, je suis en désaccord avec la distinction que les demandeurs font entre le fait de ne pas avoir droit à une augmentation monétaire, et celui de continuer à se déplacer dans l"échelle salariale, pour les motifs que le défendeur a énoncés.
[17] Premièrement, le législateur n"a pas établi une telle distinction quand il a déclaré que " les salariés n"ont pas droit aux augmentations d"échelon ".
[18] Deuxièmement, l"interprétation que les demandeurs donnent à l"ajout, en 1994, des mots " ni aux autres formes de rémunération similaires " aurait l"effet contraire que recherchait le législateur. En 1982 et en 1994, la loi a retiré le droit des employés à des augmentations d"échelon pendant la période de prorogation de deux ans de leur régime de rémunération. J"interprète cela comme une exclusion de la progression horizontale sur l"échelle salariale. Si le législateur avait eu une autre intention en 1994, il aurait eu recours à des termes beaucoup plus directs que ceux sur lesquels les demandeurs se fondent.
[19] Troisièmement, l"article 13 de la Loi sur la rémunération du secteur public, qui reprend une disposition analogue de la loi de 198214, étaye le point de vue du défendeur selon lequel aucune disposition d"un régime de rémunération ne peut avoir pour effet de porter les taux de salaire au niveau qu"ils auraient atteint en l"absence de la loi :
13. Indépendamment de sa date d"établissement, est nulle la disposition du régime de rémunération de salariés visés par la présente loi qui a pour effet de porter les taux de salaire au niveau qu"ils auraient atteint en l"absence de celle-ci.
13. A provision of a compensation plan for employees to whom this Act applies that is entered into or established at any time is of no force or effect to the extent that it provides for an increase in wage rates that would bring wage rates to a level that they would, but for this Act, have reached.
[20] Les arguments des demandeurs portaient principalement sur l"interprétation des lois. Les demandeurs ont soutenu que l"article 13 ne parlait que des " taux de salaire " et non du niveau des employés sur l"échelle salariale. Toutefois, j"estime que le paragraphe 5(1.1) et l"article 13 doivent s"interpréter ensemble. Même en présumant que le régime de rémunération comportait une disposition traitant précisément de la progression salariale des employés au-delà du salaire qu"ils touchaient, le résultat souhaité par les demandeurs serait contrecarré par l"article 13. J"admets l"argument du défendeur que l"article 13 est une disposition " fourre-tout " qui permet d"atteindre le résultat souhaité par le législateur. Pour ce motif, je rejette le point de vue des demandeurs compte tenu de mon interprétation du paragraphe 5(1.1), même sans me fonder sur l"article 13. Je crois comprendre que le juge Reed a adopté un point de vue analogue dans Parliament15.
[21] L"avocate des demandeurs a ajouté un autre argument, qui ne figurait pas dans son mémoire, pour écarter l"arrêt Parliament16. Certains fonctionnaires, contrairement aux demandeurs, reçoivent des augmentations de salaire en fonction de leurs années d"expérience et non de leur rendement. Le paragraphe 5(1.2) de la Loi sur la rémunération du secteur public, une disposition qui ne figurait pas dans la loi de 1982, énonce que :
5.(1.2) La période visée au paragraphe (1.1) n"est pas prise en compte dans le calcul, en fonction du nombre d"années d"expérience, de l"augmentation de toute forme de rémunération visée à ce paragraphe.
5.(1.2) The period referred to in subsection (1.1) shall not be counted for the purposes of calculating any increase in any form of compensation referred to in that subsection that is based on years of experience.
[22] Je crois comprendre que l"argument des demandeurs veut que l"expression " l"augmentation de toute forme de rémunération " ait une plus grande portée qui interdit clairement la progression par niveau d"échelon. Par conséquent, à leur avis, le législateur devait avoir une autre intention au paragraphe 5(1.1). Il n"est pas possible de tirer une telle conclusion sans examiner les régimes de rémunération comportant des augmentations fondées sur le rendement et ceux comportant des augmentations fondées sur le nombre d"années d"expérience. Il peut exister plusieurs raisons pour lesquelles on a traité des augmentations fondées sur le nombre d"années d"expérience dans un autre paragraphe. Plus fondamentalement, toutefois, l"interprétation que les demandeurs donnent au paragraphe 5(1.1) va simplement si fortement à l"encontre de l"intention du législateur qu"elle ne peut se justifier par le libellé du paragraphe 5(1.2).
[23] La Loi sur la rémunération du secteur public, ainsi que les modifications qui y ont été apportées en 1993 et en 1994, faisaient partie du programme de restriction budgétaire du gouvernement. La loi a imposé des limites au traitement et aux salaires des fonctionnaires. L"introduction en 1994 du paragraphe 5(1.1) était destinée à geler l"augmentation d"échelon de salaire pendant la période de prorogation de deux ans des régimes de rémunération pour tous les fonctionnaires, y compris les employés syndiqués. Le point de vue des demandeurs en ce qui concerne le paragraphe 5(1.1) n"est pas, à mon avis, justifié quand sont appliquées les règles d"interprétation des lois normalement reconnues. Leur interprétation est tout à fait incompatible avec les termes de la disposition législative quand ils sont lus [TRADUCTION] " dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s"harmonise avec l"esprit de la loi, l"objet de la loi et l"intention du législateur "17.
[24] La conclusion à laquelle je suis parvenu en ce qui concerne le sens correct du paragraphe 5(1.1) est étayée quand les conséquences de la position des demandeurs sont prises en considération.
[25] Le médecin, selon l"exemple susmentionné, du paragraphe 5 au paragraphe 8, continuerait de gagner le salaire négocié en date du 18 mai 1994 pendant les onze premiers mois de la période de prorogation de deux ans du régime de rémunération. Toutefois, cet employé syndiqué perdrait l"augmentation monétaire qui aurait été attribuée pour un rendement satisfaisant, le 18 mai 1995 et le 18 mai 1996, si le paragraphe 5(1.1) n"avait pas été adopté. Autrement dit, les demandeurs admettent que le niveau de rémunération du médecin n"est pas touché par le paragraphe 5(1.1) pendant les onze premiers mois de la période de prorogation de deux ans et que la valeur monétaire des deux augmentations d"échelon ne doit pas être versée pendant la période précédant le 14 juillet 1996. Le niveau de rémunération serait gelé pendant les treize derniers mois de la période de prorogation.
[26] Or, si l"interprétation des demandeurs était correcte, le salaire de l"employé augmenterait de 10,6 % le 17 juin 1996, treize mois après la période de traitement négociée prenant fin le 18 mai 1995. Selon ce point de vue, le législateur aurait gelé les augmentations d"échelon de salaire pendant la période de prorogation en adoptant le programme de restriction budgétaire du gouvernement, uniquement pour que cet employé reçoive une augmentation de 10,6 % environ treize mois après la fin de la dernière période de traitement négociée. J"estime que cette conséquence est incompatible avec l"objectif du texte législatif18.
[27] Pour le défendeur, le salaire du médecin demeurerait au même niveau jusqu"au 18 mai 1997, date à laquelle il augmenterait de 5,3 %. Cela surviendrait deux ans après la période de traitement négociée prenant fin le 18 mai 1995. Ce résultat est beaucoup plus conforme à l"objet de la loi.
[28] Par ces motifs, la présente demande de contrôle judiciaire est rejetée. Comme je souscris pleinement à la conclusion de l"arbitre, il n"est pas nécessaire que je prenne en considération les arguments des parties en ce qui concerne la norme de contrôle qu"il convient d"appliquer.
J.C.F.C.
Ottawa (Ontario)
Le *** 1999.
__________________1 L.C. 1991, ch. 30, mod. par L.C. 1993, ch. 13 et par L.C. 1994, ch. 18.
2 Voir les art. 91, 92 et 93 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-35.
3 Voir l"art. 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7.
5 Dossier des demandeurs, p. 211.
6 Dossier des demandeurs, p. 172 et p. 203.
7 Dossier des demandeurs, p. 10 et pp. 205 et 206.
8 Dossier des demandeurs, p. 39B et p. 220. Voir également l"exemple no 2 à la p. 9 du mémoire du défendeur.
11 [1988] A.C.F. no 257 (QL) (1re inst.).
12 (1998), 166 N.S.R. (2d) 194.
17 Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au par. 21, quand le juge Iacobucci, s"exprimant au nom de la Cour unanime, a approuvé la position de Elmer Driedger dans Construction of Statutes, 2e éd. (1983), à la p. 87.