Toronto (Ontario), le 10 janvier 2024
En présence de monsieur le juge Gascon
I. Aperçu
[1] La demanderesse, Mme Jayanti Devi, demande le contrôle judiciaire de deux décisions datées du 11 avril 2023 [les décisions] par lesquelles l’Agence du revenu du Canada [l’ARC] l’a déclarée inadmissible à recevoir la Prestation canadienne d’urgence [PCU] et la Prestation canadienne de la relance économique [PCRE]. L’ARC a conclu que Mme Devi n’était pas admissible aux prestations parce qu’elle n’avait pas gagné au moins 5 000 $ de revenu d’emploi au cours de la période applicable et parce qu’elle n’avait pas cessé de travailler ou que ses heures de travail n’avaient pas été réduites pour des raisons liées à la COVID-19.
[2] Mme Devi soutient que l’ARC n’a pas tenu compte de l’ensemble des documents qu’elle a soumis, y compris ses dossiers médicaux et le revenu qu’elle a tiré d’autres prestations. Mme Devi avance en outre que ces documents démontrent qu’elle n’a pas les moyens de rembourser les prestations qu’elle a reçues dans le cadre des programmes de PCU et de PCRE, et que l’ARC aurait dû tenir compte de sa situation personnelle, financière et médicale dans son analyse. Mme Devi prétend que l’ARC devrait annuler sa dette.
[3] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire de Mme Devi est rejetée. Je suis convaincu que les décisions de l’ARC étaient fondées sur la preuve, et que ses conclusions – concernant l’inadmissibilité de Mme Devi aux prestations de la PCU et de la PCRE – possèdent les qualités qui rendent le raisonnement de l’ARC logique et cohérent à la lumière des contraintes juridiques et factuelles pertinentes. De plus, l’ARC était tenue de déterminer l’admissibilité de Mme Devi en fonction des dispositions législatives pertinentes. En l’espèce, l’ARC a raisonnablement conclu que ces dispositions ne lui confèrent aucun pouvoir discrétionnaire pour accueillir une demande fondée sur des difficultés financières, des erreurs raisonnables ou tout autre motif d’ordre humanitaire.
[4] Comme je l’ai mentionné à Mme Devi à l’audience devant la Cour, sa demande de contrôle judiciaire porte strictement sur les décisions de l’ARC qui concernent son admissibilité aux prestations de la PCU et de la PCRE. Dans le cadre de la présente demande, la Cour n’est pas appelée à déterminer sa capacité de rembourser les prestations qui pourraient être dues à l’ARC à la suite des décisions. La Cour n’a pas à se pencher non plus sur l’évaluation que l’ARC a faite de sa situation financière et médicale et qui l’a menée à décider des modalités de remboursement.
II. Contexte
A. Conditions d’admissibilité à la PCU et à la PCRE
[5] À compter de 2020, le gouvernement fédéral a instauré un arsenal de mesures pour atténuer les répercussions économiques causées par la pandémie de COVID-19, dont la PCU et la PCRE. Il s’agissait d’allocations monétaires ciblées visant à soutenir financièrement les travailleurs qui avaient subi une perte de revenu en raison de la pandémie et qui ne pouvaient pas bénéficier de la protection offerte par le régime d’assurance-emploi habituel. L’ARC est l’organisme fédéral responsable de l’administration de ces programmes de supplément de revenu. Dans ce rôle, elle agit pour le compte du ministre de l’Emploi et du Développement social.
[6] La PCU était versée pendant sept périodes de quatre semaines entre le 15 mars 2020 et le 26 septembre 2020. Les employés et les travailleurs autonomes qui avaient subi une perte de revenu en raison de la pandémie de COVID-19 y étaient admissibles. Quant à la PCRE, elle a suivi la PCU, et elle était offerte pour toute période de deux semaines entre le 27 septembre 2020 et le 23 octobre 2021. Les employés et les travailleurs autonomes qui avaient subi une perte de revenu en raison de la pandémie de COVID-19 y étaient admissibles (Aryan c Canada (Procureur général), 2022 CF 139 au para 2 [Aryan]).
[7] Les critères d’admissibilité à la PCU sont énoncés et détaillés dans la Loi sur la Prestation canadienne d’urgence, LC 2020, c 5, art 8 [Loi sur la PCU]. Entre autres choses, la Loi sur la PCU exige que les employés ou les travailleurs autonomes aient gagné au moins 5 000 $ en revenu d’emploi ou en revenu de travail indépendant en 2019 ou au cours de la période de 12 mois précédant leur demande de PCU. Elle exige également que le travailleur ait cessé de travailler pour des raisons liées à la COVID-19 pendant au moins 14 jours consécutifs au cours de la période de quatre semaines pour laquelle il avait présenté une demande de PCU.
[8] Les critères d’admissibilité à la PCRE sont énoncés à l’article 2 de la Loi sur les prestations canadiennes de relance économique, LC 2020, c 12 [Loi sur la PCRE]. La Loi sur la PCRE exige notamment que les employés ou les travailleurs autonomes aient gagné au moins 5 000 $ en revenu d’emploi ou en revenu net de travail indépendant en 2019, 2020 ou dans les 12 mois précédant la date de leur dernière demande. De plus, les employés ou les travailleurs autonomes ont dû subir une baisse de 50 % de leur revenu hebdomadaire moyen par rapport à l’année précédente, et ce, pour des raisons liées à la COVID-19.
B. Les demandes de PCU et de PCRE de Mme Devi
[9] Mme Devi a demandé et reçu la PCU pour les sept périodes de quatre semaines visées par le programme, ainsi que la PCRE pour quatre périodes de deux semaines. Ces prestations ont été reçues au cours de l’année financière 2020. Comme c’était la pratique habituelle à l’époque, l’ARC a accepté les demandes de Mme Devi telles qu’elles avaient été présentées, sous réserve d’une vérification plus approfondie. Le 28 novembre 2022, Mme Devi a fourni une lettre à l’ARC à l’appui de ses demandes de PCU et de PCRE. Elle y déclarait avoir une invalidité permanente et avoir compris qu’elle avait le droit de demander la PCU et la PCRE parce qu’elle touchait des prestations de la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail [WSIB] et des prestations de pension de retraite.
[10] Le 7 février 2023, à la suite d’un premier examen de ses demandes, l’ARC a conclu que Mme Devi n’était pas admissible à la PCU et à la PCRE. Mme Devi a demandé un deuxième examen de ces premières décisions au moyen d’une lettre envoyée le 27 février 2023. Dans cette lettre, elle mentionnait ses problèmes de santé actuels, et elle indiquait éprouver des difficultés financières et ne pas avoir les fonds nécessaires pour rembourser les prestations reçues. Elle y expliquait avoir payé des impôts sur les prestations de PCU et de PCRE. Elle y demandait que les premières décisions soient réexaminées à la lumière de son état de santé déclinant et de son manque de fonds.
[11] Le 11 avril 2023, après avoir procédé à un deuxième examen des demandes de PCU et de PCRE de Mme Devi, l’ARC a de nouveau déterminé que Mme Devi n’était pas admissible aux prestations.
C. Les décisions
[12] Les décisions concernant l’admissibilité de Mme Devi à la PCU et à la PCRE ont été rendues le 11 avril 2023. Mme Emily Bamsey a été désignée comme agente de l’ARC pour effectuer les deux examens secondaires. Dans le cadre de ses deuxièmes examens, Mme Bamsey a tenu compte des notes prises par les agents de l’ARC qui l’ont précédée, des observations écrites et orales de Mme Devi, ainsi que du revenu et des déductions de Mme Devi pour les années d’imposition 2019, 2020 et 2021.
[13] Enfin, Mme Bamsey a conclu que, compte tenu de la preuve dont elle disposait, Mme Devi n’était admissible ni à la PCU, ni à la PCRE, car elle n’avait pas gagné le revenu minimal requis de 5 000 $ et n’était pas incapable de travailler pour des raisons liées à la COVID-19. En ce qui concerne la PCRE, Mme Bamsey a également conclu que Mme Devi n’avait pas subi une réduction de 50 % de son revenu hebdomadaire moyen.
D. La norme de contrôle
[14] Il est maintenant bien établi que la norme de la décision raisonnable est celle qui s’applique en matière de contrôle judiciaire sur le fond des décisions de l’ARC relatives aux prestations de PCU et de PCRE (Flock c Canada (Procureur général), 2022 CF 305 au para 15; He c Canada (Procureur général), 2022 CF 1503 au para 20 [He]; Lajoie c Canada (Procureur général), 2022 CF 1088 au para 12; Aryan, aux paragraphes 15 et 16). Ce courant jurisprudentiel est conforme à l’arrêt de principe Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], dans lequel la Cour suprême du Canada a établi une présomption selon laquelle la norme de contrôle sur le fond des décisions administratives est celle de la décision raisonnable (Mason c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21, au para 7 [Mason]).
[15] Lorsque la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable, le rôle d’une cour de révision consiste à examiner les motifs du décideur administratif et à déterminer si la décision est fondée sur « une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle »
et si elle est « justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti »
(Vavilov, au para 85; Mason, au paragraphe 64). La cour de révision doit donc se demander si la « décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité »
(Vavilov, au para 99). Tant le résultat de la décision que le raisonnement doivent être pris en compte lorsqu’il s’agit de déterminer si ces caractéristiques sont respectées (Vavilov, aux para 15, 95, 136).
[16] Un tel examen doit comprendre une évaluation rigoureuse des décisions administratives. Cependant, dans le cadre de son analyse du caractère raisonnable d’une décision, la cour de révision doit adopter une approche qui « s’intéresse avant tout aux motifs de la décision »
; elle doit d’abord examiner les motifs donnés avec « une attention respectueuse »
et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à sa conclusion (Mason, aux para 58, 60; Vavilov, au para 84). La cour de révision doit adopter une attitude de retenue et intervenir « uniquement lorsque cela est vraiment nécessaire pour préserver la légitimité, la rationalité et l’équité du processus administratif »
(Vavilov, au para 13) et s’abstenir « d’apprécier à nouveau la preuve »
dont elle dispose (Vavilov, au para 125).
[17] Il incombe à la partie qui conteste la décision de prouver qu’elle est déraisonnable. Les irrégularités doivent être plus que superficielles pour que la cour de révision puisse infirmer une décision administrative. La Cour doit être convaincue qu’il existe des « lacunes [suffisamment] graves »
(Vavilov, au para 100).
III. Analyse
[18] Mme Devi soutient que la deuxième examinatrice a commis une erreur en concluant que ses prestations de la WSIB et de pension de retraite ne pouvaient satisfaire aux seuils de revenu exigés par la PCU ou la PCRE. Mme Devi sollicite en outre de l’ARC un allègement pour motifs d’ordre humanitaire en raison de sa santé déclinante et de ses difficultés financières.
[19] Ces deux arguments ne me convainquent pas.
A. Les décisions sont raisonnables
[20] Mme Devi conteste d’abord le caractère raisonnable des décisions. À cet égard, elle soutient qu’il était déraisonnable pour l’ARC de ne pas considérer ses prestations de la WSIB et de pension de retraite comme des revenus aux fins de déterminer son admissibilité à la PCU et à la PCRE.
[21] Examinés à la lumière de la preuve présentée à la Cour, du cadre législatif et de la jurisprudence de la Cour, ces arguments ne peuvent justifier une intervention.
[22] Comme l’a souligné à juste titre le procureur général du Canada [PGC], pour le compte de l’ARC, la jurisprudence de la Cour indique que les revenus provenant des prestations de la WSIB ou de pension de retraite ne peuvent être considérés comme des revenus au sens de la Loi sur la PCU ou de la Loi sur la PCRE. La conclusion de Mme Bamsey – selon laquelle Mme Devi n’avait pas établi que, durant les périodes applicables, elle avait gagné le revenu minimal requis pour être admissible aux prestations – était tout à fait raisonnable.
[23] En effet, Mme Bamsey a rédigé des notes détaillées pour consigner ses conclusions. Elle a également consulté les conclusions antérieures de son collègue qui avait effectué les premiers examens des demandes de Mme Devi. Il est bien établi que ces rapports font partie des motifs des décisions (Lavigne c Canada (Procureur général), 2023 CF 1182 au para 26; He, au para 30; Aryan, au para 22). À la lecture des notes et des rapports de décision de Mme Bamsey, il est clair que l’ARC a tenu compte des arguments de Mme Devi ainsi que des éléments de preuve qu’elle a présentés. Mme Bamsey s’est expressément penchée sur les prestations de la WSIB et de pension de retraite de Mme Devi et elle a ultimement conclu qu’elles ne constituaient pas un revenu aux fins de l’admissibilité à la PCU et à la PCRE. Comme elle l’a mentionné dans ses notes, les prestations de la WSIB n’ont pas été perturbées par la pandémie de COVID-19, contrairement au revenu d’emploi ou de travail indépendant de nombreux Canadiens.
[24] Cette conclusion est conforme à la jurisprudence de la Cour. Dans la décision Coscarelli c Canada (Procureur général), 2022 CF 1659, [Coscarelli], au para 24, le juge Diner a conclu que « [l]es paiements de la WSIB ne sont pas un revenu au sens de l’alinéa 3(1)d) de la Loi sur la PCRE.
La seule exemption que prévoit cette loi relativement aux prestations d’assurance-emploi [...] concerne les prestations parentales et de maternité ».
Dans ses observations, Mme Devi n’a soulevé aucun argument ni aucune source pour contredire de telles conclusions. Il était donc raisonnable pour Mme Bamsey de conclure que les prestations de la WSIB de Mme Devi ne sont pas un revenu pour l’application de la Loi sur la PCU et de la Loi sur la PCRE.
[25] En plus de ces conclusions, Mme Bamsey a statué que Mme Devi était incapable de travailler depuis 2015, et ce, car elle était atteinte d’une invalidité qui s’était manifestée avant le début de la pandémie de COVID-19. Par conséquent, Mme Devi n’a pas cessé de travailler ni vu ses heures de travail réduites en raison de la COVID-19. Mme Devi ne conteste pas ces faits. En fait, elle a reconnu que, pour les années de référence applicables, elle n’avait pas suffisamment de revenu d’emploi ou de travail indépendant pour satisfaire au seuil minimal de 5 000 $. Par conséquent, il était tout aussi raisonnable de la part de Mme Bamsey de conclure que Mme Devi ne satisfaisait à aucune autre condition d’admissibilité.
[26] La partie qui conteste une décision administrative doit convaincre la cour de révision que « la lacune ou la déficience qu’invoque la partie contestant la décision est suffisamment capitale ou importante pour rendre cette dernière déraisonnable »
(Vavilov, au para 100). En l’espèce, Mme Devi ne m’a pas convaincu qu’il y a une telle lacune. Je suis au contraire convaincu que le raisonnement de l’ARC peut être suivi sans qu’il y ait une faille décisive dans la rationalité ou la logique. Je suis également persuadé que les motifs ont été élaborés de manière à ce que l’analyse puisse raisonnablement amener le décideur, compte tenu de la preuve et des contraintes juridiques et factuelles pertinentes, à conclure comme il l’a fait (Vavilov, au para 102). Les décisions ne comportent aucune lacune grave qui vicierait l’analyse et qui serait susceptible de miner les exigences de justification, d’intelligibilité et de transparence.
[27] Le fardeau incombait à Mme Devi d’établir qu’elle satisfaisait, selon la prépondérance des probabilités, aux critères d’admissibilité pour recevoir des prestations de la PCU et de la PCRE (Cantin c Canada (Procureur général), 2022 CF 939 au para 15; Walker c Canada (Procureur général), 2022 CF 381 aux para 37, 55). Elle ne l’a pas fait.
B. Les cadres législatifs de la PCU et de la PCRE ne prévoient pas de mesures de réparation pour motifs d’ordre humanitaire
[28] Mme Devi soutient en outre que, compte tenu de ses problèmes de santé et de ses difficultés financières, elle devrait bénéficier, par rapport aux décisions, d’un allègement pour des raisons d’ordre humanitaire.
[29] Certes, la situation personnelle de Mme Devi fait pitié. Or, cet argument ne peut être retenu par la Cour. Comme l’a fait remarquer le PGC, ni la Loi sur la PCU ni la Loi sur la PCRE ne contiennent de dispositions d’équité. Cette position est étayée par la jurisprudence. En effet, la Cour d’appel fédérale a conclu que les agents de l’ARC n’ont pas la capacité d’accorder un allègement seulement pour des raisons d’équité et n’ont d’autre choix que d’évaluer l’admissibilité à des prestations ou à d’autres formes de réparation en fonction des critères établis dans la loi (Flock c Canada (Procureur général), 2022 CAF 187 [Flock CAF], au para 7).
[30] Dans la Loi sur la PCU et la Loi sur la PCRE, le législateur a décidé de ne pas prévoir de dispositions relatives à l’équité et à l’allègement pour motifs d’ordre humanitaire. Il s’agit là d’une décision politique que le législateur était en droit de prendre (Flock CAF, au para 7). Dans ces circonstances, il était raisonnable pour l’ARC de conclure que Mme Devi ne pouvait pas bénéficier d’un allègement pour motifs d’ordre humanitaire à l’égard des décisions. Je note que Mme Devi n’a pas précisé le fondement qui permettrait à l’ARC d’accorder un allègement pour motifs d’ordre humanitaire, et qu’une telle source de pouvoir n’existe pas.
[31] Compte tenu de la situation financière précaire de Mme Devi, rien ne l’empêche de tenter de conclure avec l’ARC un plan de remboursement adapté à sa situation particulière. Il s’agit d’un processus devant être géré et décidé par l’ARC, et non par la Cour. Néanmoins, la Cour souligne que Mme Devi pourrait être en mesure de conclure un plan de remboursement en plusieurs versements susceptible d’atténuer une partie des difficultés financières liées au remboursement de la totalité de la dette qu’elle a maintenant à l’égard de l’ARC.
IV. Conclusion
[32] Pour les motifs qui précèdent, la demande de contrôle judiciaire de Mme Devi est rejetée. Les décisions sont fondées sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle, et elles possèdent les attributs requis de transparence, de justification et d’intelligibilité. Selon la norme de contrôle de la décision raisonnable, il suffit que les décisions soient justifiées compte tenu des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti. C’est le cas en l’espèce. De plus, les cadres législatifs de la PCU et de la PCRE ne prévoient pas d’allègement pour motifs d’ordre humanitaire. Il n’y a donc aucun motif justifiant l’intervention de la Cour.
[33] L’intitulé de la cause est modifié par substitution du « procureur général du Canada »
à « l’Agence du revenu du Canada »
et au « Bureau du procureur général »
.
[34] Étant donné que le PGC ne réclame pas de dépens et compte tenu des circonstances de l’espèce, aucuns dépens ne sont adjugés.