Ottawa (Ontario), le 28 mars 2007
En présence de Monsieur le juge Martineau
ENTRE :
demandeur
et
ET DE L’IMMIGRATION
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le demandeur conteste la légalité d’une décision rendue le 3 avril 2006 par Madame M-Josée St-Jean de Citoyenneté et Immigration Canada, agente d’immigration (l’agente), rejetant sa demande de dispense de visa fondée sur des considérations humanitaires.
[2] Le demandeur est un citoyen de la République démocratique du Congo (Congo). Il arrive au Canada avec l’un de ses frères le 29 octobre 1998 après avoir passé quelques jours aux États-Unis. Ceux-ci demandent l’asile le jour-même. La Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la Commission) rejette leur demande de protection le 1er juin 1999. Une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire de la décision négative de la Commission est rejetée par cette Cour le 25 août 1999.
[3] Depuis le rejet de sa demande d’asile, le demandeur n’est pas retourné au Congo et n’a pas été invité à présenter une demande d’évaluation du risque avant renvoi. En effet, depuis quelques années, le ministre a décrété une suspension temporaire des renvois en vigueur pour les citoyens du Congo. D’ailleurs, les autorités responsables n’ont pas tenté de procéder au renvoi du demandeur vers les États-Unis d’où il est arrivé et il serait prématuré de se prononcer ici sur la légalité d’un renvoi vers les États-Unis. Ceci étant dit, le 18 septembre 2003, le demandeur présente une demande de résidence permanente; cette dernière est accompagnée d’une demande de dispense de visa fondée sur des considérations humanitaires (demande CH), et ce, conformément paragraphe 25(1) de la Loi sur l’’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 (la Loi). À l'appui de sa demande CH, le demandeur souligne l'instabilité politique que connaît actuellement le Congo et allègue qu’un retour dans son pays l’exposera à une menace à sa vie en raison de son identité tutsie et de son appartenance à l’Union pour la Démocratie et le Progrès Social (UDPS), un parti politique au Congo. Il soumet également qu’il est bien établi au Canada.
[4] Avant d’aller plus loin, il est utile de rappeler qu’avant d’entrer au Canada, l’étranger qui souhaite s’y établir de façon permanente doit demander et obtenir un visa (art. 11(1) de la Loi). Toutefois, le paragraphe 25(1) de la Loi permet au ministre d’octroyer le statut de résident permanent s’il estime que des circonstances d’ordre humanitaire relatives à l’étranger ou l’intérêt public le justifient. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire qui est délégué en pratique aux agents d’immigration. La norme de contrôle qui s’applique dans un tel cas est celle de la décision raisonnable simpliciter (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R. S.C. 817 au paragraphe 62). D’une part, il n’appartient pas à la Cour de substituer son appréciation des faits à celle du décideur, à moins bien entendu qu’une erreur manifeste ait été commise par l’agent. D’autre part, la Cour doit déterminer « si les motifs, considérés dans leur ensemble, sont soutenables comme assise de la décision » (Law Society of New Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, au paragraphe 56). Les décisions des agents sont par ailleurs régies par les lignes directrices IP-5 (les lignes directrices) que le ministre peut modifier de temps à autre puisque celles-ci ne sont pas contenues dans un texte réglementaire. Les lignes directrices prévoient notamment que pour obtenir une décision favorable, le demandeur doit prouver que ses circonstances personnelles sont telles qu’il subirait « des difficultés inhabituelles, injustes ou excessives » s’il était tenu de présenter hors du Canada une demande de visa de résident permanent.
[5] Le 3 avril 2006, l’agente rend une décision négative concernant la demande CH. Celle-ci considère d’abord que le demandeur n’a pas démontré qu’il sera « personnellement à risque » s’il retourne au Congo. Notant que la Commission a déjà refusé sa demande d’asile en raison de son manque de crédibilité, l’agente ne trouve aucun nouvel élément de preuve étayant les allégations du demandeur. Or, elle n’est pas convaincue qu’il soit d’origine tutsie. De plus, bien que « les conditions au Congo demeurent très difficiles », après avoir vérifié la preuve documentaire récente concernant le Congo, l’agente ne croit pas que les Tutsis soient présentement ciblés de façon systématique au Congo. D’autre part, depuis le rejet de la demande d’asile du demandeur, l’agente note que l’UDPS a été légalisé par décret en 2003. L'agente se penche également sur le degré d'établissement du demandeur au Canada. Elle note que le demandeur a travaillé de façon intermittente depuis son arrivée au Canada. Bien que son frère, sa sœur et son père demeurent au Canada, il n’y a aucune preuve au dossier montrant qu’il existe une interdépendance entre le demandeur et ceux-ci. D’autre part, la mère, la fille, ainsi que neuf frères et cinq sœurs du demandeur demeurent au Congo. Par conséquent, l'agente conclut que le demandeur n'éprouvera pas « des difficultés inhabituelles, injustifiées ou excessives » s'il doit retourner au Congo pour présenter une demande de visa de résident permanent au Canada.
[6] Le demandeur soutient en premier lieu que les conclusions de l’agente concernant le risque de retour au Congo sont déraisonnables. Le demandeur fait valoir devant cette Cour que les Tutsis demeurent victimes d’actes de persécution au Congo et conteste la raisonnabilité de la décision de l’agente d’immigration à l’effet que « [l]a documentation récente sur le Congo ne supporte pas les allégations du demandeur ». De plus, le demandeur réfère la Cour à certains extraits du Country Report on Human Rights Practices du Département d'État américain qui indiquent que l’UDPS s’est vu refuser le droit de protester et qu’il n’est pas toujours permis à ce parti de tenir une conférence de presse (voir dossier du tribunal, pages 44, 92, et 152).
[7] La conclusion de l’agente à l’effet que le demandeur ne s’est pas déchargé du fardeau de démontrer qu’il serait personnellement à risque au Congo m’apparaît raisonnable lorsque je considère les motifs donnés par l’agente dans leur ensemble. Je ne crois pas ici que l’agente ait fait une lecture sélective de la preuve documentaire au dossier comme l’a prétendu le procureur du demandeur à l’audition. La conclusion de l’agente à l’effet qu’il n’y a pas « d’éléments [lui] permettant de croire que les Tutsis soient systématiquement ciblés en raison de leurs origines ethniques au Congo en ce moment » (mon souligné) peut , en effet, raisonnablement s’appuyer sur la preuve documentaire la plus récente (voir notamment le rapport de 2004 du Home Office britannique (octobre 2004), aux paragraphes 6.75 et 6.76, ainsi que le Country Reports on Human Rights Practices – 2005, dossier du tribunal, aux pages 53 et 160-161).
[8] L’agente pouvait également se référer aux conclusions antérieures de la Commission concernant la crédibilité du demandeur. Or, la Commission n’était tout simplement pas convaincue que le demandeur était d’origine tutsie et n’a pas non plus cru que le demandeur était membre de l’UDPS. L’agente note à cet égard que la demande de dispense de visa pour motifs d’ordre humanitaire du demandeur contient « les mêmes allégations que devant (sic) la CISR qui a refusé sa demande d’asile en raison de son manque de crédibilité ». À l’audition, le procureur du demandeur a fait valoir notamment que l’agente a ignoré l’« attestation d’affiliation » démontrant que la mère du demandeur est d’origine tutsie, qui a été produite au soutien de sa demande de dispense de visa. Il s’agit en l’espèce d’un document émanant de l’Église du Messie Jésus-Christ en date du 15 mars 1994 (dossier du tribunal, page 347). Or, le même document a déjà été produit par le demandeur devant la Commission. Compte tenu des problèmes de crédibilité notés dans la décision de la Commission qui a jugé invraisemblable que le demandeur ait une mère tutsie au Congo, l’agente n’a commis aucune erreur révisable en ne tenant pas compte de l’« attestation d’affiliation ». D’ailleurs, l’agent d’immigration qui traite une demande pour motifs humanitaires ne siège ni en appel ni en contrôle de la Commission (Hussain c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] A.C.F. No 751 (C.F. 1ère inst.)(QL) au paragraphe 12; Kouka c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2006 CF 1236 au paragraphe 27).
[9] Les lignes directrices énumèrent divers facteurs à considérer dans l’évaluation des difficultés en cause. Le demandeur soutient à cet égard dans son mémoire écrit que les lignes directrices contiennent des critères portant à confusion. Il s’agit d’un argument qui a été examiné antérieurement par la Cour et qui a déjà été rejeté (voir Duplessis c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1190 au paragraphe 17 et la jurisprudence citée à cette occasion). D’ailleurs, cet argument n’a pas été repris à l’audition par le procureur du demandeur. D’autre part, le fait que la sœur du demandeur ait obtenu le statut de réfugié ne constitue pas, en soi, un motif d’accorder la demande de dispense de visa du demandeur pour des motifs humanitaires (Chandok c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] A.C.F. No 127 au para. 9). Ceci étant dit, le demandeur reproche à l’agente d’immigration d’avoir ignoré ou de ne pas avoir accordé assez d’importance au fait qu’il a fui le Congo en 1998 et qu’il s’est depuis intégré à la société canadienne.
[10] Le demandeur s’appuie notamment sur le paragraphe 5.21 des lignes directrices, qui précise:
Une étude favorable pourrait être justifiée si le demandeur est au Canada depuis assez longtemps en raison de circonstances échappant à son contrôle.
…
Si la période d’incapacité à partir en raison de circonstances échappant au contrôle au contrôle du demandeur est de longue durée et lorsqu’il y a preuve d’un degré appréciable d’établissement au Canada, ces facteurs peuvent se conjuguer pour justifier une décision CH favorable [mes soulignés].
[11] Or, rien ne me permet ici de conclure que l’agente a ignoré le paragraphe 5.21 des lignes directrices. Il appartient à l’agente d’examiner la durée du séjour au Canada et le degré d’établissement au Canada du demandeur. En l’espèce, les conclusions de l’agente s’appuient sur la preuve au dossier et m’apparaissent raisonnables dans les circonstances. Dans sa décision, l’agente note que les conditions au Congo demeurent très difficiles et que « [l]e Canada a même cessé d’y retourné d’y retourner les ressortissants congolais depuis près de neuf ans ». Bien qu’elle n’ait pas précisé le nombre d’années que le demandeur a passées au Canada, il appert également que l’agente a tenu compte de la durée de son séjour au Canada et reconnaît, de fait, qu’il s’agit d’un « long séjour ». Toutefois, elle constate que le demandeur s’est « peu intégré à la société canadienne ». Elle souligne que le demandeur a travaillé de façon intermittente depuis son arrivée au Canada. De plus, il n’a pas déposé de preuve démontrant qu’il existerait une interdépendance entre lui-même et les membres de sa famille demeurant au Canada. Au passage, je note ici que le demandeur reproche également à l’agente d’avoir tenu compte du fait que certains membres de sa famille demeurent au Congo. Or, il ne sait plus comment rejoindre ceux-ci et il est possible que certains aient disparus ou soient décédés. Le demandeur n’a cependant présenté aucune preuve à l’agente à l’appui de ces dernières prétentions et celui-ci ne m’a pas convaincu que l’agente a agi de manière déraisonnable en se référant au fait que certains membres de la famille du demandeur résident actuellement au Congo.
[12] Qu’une personne sans statut légal au Canada doive quitter un emploi ou des membres de sa famille n’entraîne pas nécessairement des difficultés indues ou excessives et, d’ailleurs, le demandeur n’a pas tenté de convaincre la Cour que c’était le cas en l’espèce ou que les intérêts d’un enfant mineur étaient en cause (Irimie c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (2000), 10 Imm. L.R. (3d) 206 aux paras. 12, 17, 25 (C.F. 1ère inst.); Pashulya c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 1275 au para. 43; Chau c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CFPI 107 au para. 19). D’autre part, le seul fait que les autorités responsables aient décidé de ne pas retourner au Congo des ressortissants congolais se trouvant au Canada sans statut légal ne crée aucune présomption de difficultés indues ou excessives comme le soutient le savant procureur du demandeur. En effet, chaque cas de demande CH est un cas d’espèce. Je note à cet égard que dans la décision Mathewa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 914, il a été décidé qu’un moratoire sur les renvois au Congo n’empêche pas en soi qu’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire soit rejetée.
[13] En l’espèce, compte tenu de l’ensemble de la situation, le demandeur n’a pas réussi à démontrer à la satisfaction de l’agente qu’un retour au Congo lui causerait des difficultés excessives, inhabituelles ou injustifiées. Faut-il le rappeler, le demandeur doit rencontrer un fardeau de preuve élevé pour obtenir une dispense de visa fondée sur des considérations humanitaires. Le demandeur a le fardeau de démontrer qu’un long séjour en raison de circonstances échappant à son contrôle a concrètement abouti à son établissement au Canada; d’où le pourquoi d’une obtention de résidence permanente. L’existence du « moratoire » allégué par le demandeur est certes un facteur parmi d’autres que pouvait considérer l’agente dans l’exercice du pouvoir de nature discrétionnaire en cause. En l’espèce, même si le séjour du demandeur au Canada est de longue durée et qu’il existe présentement un « moratoire » concernant l’exécution des mesures de renvoi vers le Congo, je ne suis pas convaincu que l’agente a agi d’une manière déraisonnable en rejetant la demande CH, et ce, faute d’une preuve convaincante d’un degré appréciable d’établissement au Canada.
[14] En dernier lieu, le demandeur soumet que la décision de le renvoyer au Congo va à l’encontre de l’article 12 de la Charte canadienne des droits et libertés et viole les obligations internationales du Canada relativement au droit d’asile et au respect des droits de la personne. À cet égard, je suis d’accord avec le défendeur que cet argument est prématuré et ne saurait retenir l’attention de la Cour à ce stade. En l’espèce, il n’est point question d’une décision prise de déporter le demandeur par un agent de renvoi de l’Agence des services frontaliers du Canada, mais de la décision d’un agent du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration qui est appelé à décider s’il est opportun ou non d’accorder au demandeur une dispense ministérielle de présenter sa demande de résidence permanente à l’étranger (Udeagbala c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CF 1507).
[15] À l’audition, le procureur du demandeur a invoqué le récent arrêt de la Cour suprême du Canada dans Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CSC 9, qui a limité la portée de l’arrêt Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 2 R.C.S. 539, de la façon suivante :
Ainsi, Medovarski ne permet pas d’affirmer que la procédure d’expulsion, dans le contexte de l’immigration, échappe à l’examen fondé sur l’art. 7. Si l’expulsion d’un non‑citoyen dans le contexte de l’immigration n’enclenche peut‑être pas en soi l’application de l’art. 7 de la Charte, certains éléments rattachés à l’expulsion, telles la détention au cours du processus de délivrance et d’examen d’un certificat ou l’éventualité d’un renvoi vers un pays où il existe un risque de torture, pourraient en entraîner l’application.
Mais comme je l’ai souligné plus haut, la décision en cause de l’agente n’a pas pour conséquence de mettre automatiquement en branle la procédure d’expulsion du demandeur vers le Congo ou les États-Unis.
[16] À la conclusion de l’audition, le procureur du demandeur a soumis la question suivante pour fins de certification :
Ne peut-il être considéré que l’obligation faite à un demandeur de visa de résidence pour motifs humanitaires, ressortissant d’un pays pour lequel une suspension des expulsions a été prononcée par les autorités canadiennes, et ayant demeuré plus de cinq ans au Canada sans avoir connu de problème avec la justice, de présenter sa demande dans son pays d’origine constitue une ‘difficulté excessive’ et qu’en conséquence, il appartient à tout agent de justifier le rejet de cette présomption favorable?
[17] La détermination de l’agente concernant l’insuffisance de la preuve au niveau d’un degré appréciable d’établissement au Canada est avant tout une conclusion d’ordre factuel. En l’espèce, cette conclusion a un caractère déterminant dans le présent dossier, et ce, nonobstant la question proposée plus haut. Au passage, je note que la décision d’imposer une suspension temporaire des renvois vers un pays relève du ministre de la Sécurité publique, tandis que la décision rendue par l’agente relativement à une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire relève du pouvoir du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Il s’agit de décisions qui relèvent de deux ministres distincts. D’autre part, tel que je l’ai souligné ci-haut, la jurisprudence indique qu’une suspension temporaire des renvois n’empêche pas en soi qu’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire soit rejetée (Mathewa, ci-dessus, au paragraphe 9).
[18] Pour tous ces motifs, la demande de contrôle judiciaire doit être rejetée et, après avoir examiné les prétentions écrites soumises par les procureurs après l’audition, je ne suis pas convaincu que la question mentionnée au paragraphe 16 soulève une question grave de portée générale en vertu du paragraphe 74(d) de la Loi et que les critères jurisprudentiels soient satisfaits en l’espèce (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Liyanagamage, (1994) 176 N.R. 4; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Zazai, 2004 CAF 89).
ORDONNANCE
LA COUR ordonne que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée. Aucune question n’est certifiée.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-2197-06
INTITULÉ : MUSHIYA NKITABUNGI. c. MCI
LIEU DE L’AUDIENCE : Montréal (Québec)
DATE DE L’AUDIENCE : 7 mars 2007
ET ORDONNANCE : LE JUGE MARTINEAU
DATE DES MOTIFS : 28 mars 2007
COMPARUTIONS :
|
Alain Vallières
|
POUR LE DEMANDEUR |
|
Mario Blanchard
|
POUR LE DÉFENDEUR |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
|
Alain Vallières Montréal (Québec)
|
POUR LE DEMANDEUR |
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur general du Canada Montréal (Québec) |
POUR LE DÉFENDEUR |