Date : 20150202

Dossier : A-110-14

Référence : 2015 CAF 29

CORAM :	LE JUGE NADON LA JUGE GAUTHIER LE JUGE SCOTT
ENTRE :
YACINE AGNAOU
Appelant
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Intimé

Audience tenue à Montréal (Québec), les 9 et 22 octobre 2014.

Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 2 février 2015.

MOTIFS DU JUGEMENT :	LA JUGE GAUTHIER
Y ONT SOUSCRIT :	LE JUGE NADON LE JUGE SCOTT

 

Date : 20150202

Dossier : A-110-14

Référence : 2015 CAF 29

CORAM :	LE JUGE NADON LA JUGE GAUTHIER LE JUGE SCOTT
ENTRE :
YACINE AGNAOU
Appelant
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Intimé

MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE GAUTHIER

[1]               Il s’agit d’un appel de la décision du juge Annis de la Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire de Yacine Agnaou (l’appelant) à l’encontre de la décision du sous-commissaire à l’intégrité du secteur public (SCISP) rejetant comme irrecevable sa plainte en matière de représailles parce qu’elle débordait de sa compétence. Selon le SCISP, l’appelant n’avait pas établi que son employeur avait connaissance d’une divulgation protégée avant qu’il ne prenne les mesures qui faisaient l’objet de la plainte devant lui (alinéa 19.3(1)c) de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, ch. 46) (la Loi).

[2]               Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que l’appel devrait être accueilli et la plainte en matière de représailles de l’appelant déclarée recevable.

I.                   Les faits

[3]               Le 13 octobre 2011, l’appelant a déposé une divulgation datée du 12 octobre 2011 (article 13 de la Loi) auprès du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (le Commissariat) alléguant que plusieurs gestionnaires du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) avaient commis des actes répréhensibles – soit plus particulièrement, un cas grave de mauvaise gestion dans le secteur public au sens de l’alinéa 8c) de la Loi.

[4]               Les faits pertinents à cette divulgation sont résumés dans les motifs de mon collègue, le juge Scott, dans le dossier d’appel A-109-14, publiés sous la citation neutre 2015 CAF 30 (Agnaou #1) et entendu en même temps que le présent appel.

[5]               Il n’est pas utile pour moi de traiter de ces faits en détail. Il suffit d’indiquer que l’appelant était, à l’époque pertinente, un procureur de la Couronne. Il était en charge d’un dossier décrit simplement comme le dossier A (dossier fiscal d’une compagnie multinationale). Il prétend que suite à l’intervention de tierces parties, certains gestionnaires du SPPC auraient pris la décision de fermer le dossier avant même qu’il ait complété son rapport de poursuite. Puis, comme il a recommandé le dépôt de poursuites pénales, ces mêmes fonctionnaires auraient tenté de « crédibiliser » leur décision en utilisant une procédure inhabituelle. Ultimement, ils ont passé outre à son opinion que l’intérêt public exigeait d’intenter des poursuites pénales contre A, contrevenant ainsi à la politique interne du SPPC qui reflète, selon l’appelant, un principe constitutionnel reconnu par la Cour suprême du Canada que la décision d’intenter des poursuites pénales doit être faite par le procureur de la Couronne en toute objectivité et indépendance (voir dossier d’appel (D.A.) aux pages 132-167).

[6]               Après le 29 juin 2009, l’appelant n’est plus retourné à son poste de procureur de la Couronne. En juillet 2009, il s’est qualifié dans un bassin de candidats et avait un droit de priorité dès novembre 2010 à l’égard d’un poste au niveau LA-2B.

[7]               Dans sa plainte en matière de représailles datée du 5 janvier 2013 et déposée auprès du Commissariat le 7 janvier 2013, l’appelant allègue que la haute direction du SPPC a refusé de le nommer à un poste au niveau LA-2B parce qu’il avait fait une divulgation protégée au sens de la Loi.

[8]               Entre autres choses, l’appelant y indique que le SPPC a procédé à la reclassification des deux postes qui avaient été annoncés et devaient être comblés à même le bassin de candidats dont il faisait partie, après avoir été informé que l’appelant désirait exercer son droit de priorité. Selon l’appelant, le SPPC a confirmé son intention de reclassifier le premier jour ouvrable après que le SCISP eu refusé d’enquêter relativement à sa divulgation du 13 octobre 2011. En fait, selon le SCISP, la décision de ne pas poursuivre résultait de la mise en application d’un processus décisionnel, équilibré et informé et qu’il n’était pas opportun de tenir une enquête (alinéas 24(1)e) et f) de la Loi).

[9]               La plainte a d’abord été assignée à un premier analyste chargé de s’assurer que le commissaire avait en main toute l’information nécessaire pour déterminer si elle était recevable au sens de la Loi (article 19 de la Loi). Il convient de mentionner que c’est seulement après un tel examen qu’une plainte est considérée acceptée pour dépôt et que le délai prévu dans la Loi (quinze jours), pour déterminer si elle est recevable, commence à courir.

[10]           Puisque dans sa plainte, l’appelant s’appuie sur la volumineuse documentation présentée au soutien de sa divulgation du 13 octobre 2011 (mémoire de 36 pages et ses 86 annexes), l’analyste lui a demandé de préciser à quel moment et comment il avait fait la divulgation protégée qui aurait selon lui motivé les mesures dont il se plaint.

[11]           Il convient ici de noter que la divulgation protégée du 13 octobre 2011(article 18 de la Loi) était confidentielle et puisque le commissaire avait décidé de ne pas enquêter, le Commissariat n’a pas avisé le SPPC de cette divulgation.

[12]           Ceci dit, l’appelant était bien au fait que la Loi prévoyait la possibilité de faire une divulgation interne en vertu de l’article 12 de la Loi.

[13]           Dans une lettre datée du 21 janvier 2013, et faisant suite à une conversation avec l’appelant, l’analyste :

                                               (i)      Précise que ce n’était pas le commissaire qui déciderait de la recevabilité de la plainte parce qu’il connaissait plusieurs des gestionnaires impliqués, mais plutôt le SCISP qui lui ne les connaissait pas;

                                             (ii)      Confirme que son rôle à ce stade-ci n’était pas d’étudier toute la documentation au dossier et que l’appelant devait lui préciser et lui fournir les documents indispensables à l’analyse de la plainte sur lesquels il se fonde;

                                           (iii)      Confirme aussi que l’appelant peut être protégé à l’égard de représailles si elles découlent d’une divulgation interne en vertu de l’article 12 de la Loi plutôt qu’une faite en vertu de l’article 13; et

                                           (iv)      Explique le processus qui sera suivi énonçant clairement que l’appelant ne sera pas appelé à commenter le rapport de l’analyste sur la recevabilité avant qu’une décision ne soit prise à cet égard.

[14]           En réponse à la lettre du 21 janvier, l’appelant précise à l’analyste qu’il lui faut consulter les paragraphes 54 et 55 de son mémoire de 36 pages, ainsi que les annexes 42 et 43 (courriels des 1^er et 2 avril 2009 envoyés à sa supérieure hiérarchique) qui selon lui, pouvaient constituer une divulgation interne au sens de l’article 12 de la Loi.

[15]           Après s’être satisfait que l’information fournie était suffisamment complète pour que la plainte soit examinée quant à sa recevabilité, le dossier fut envoyé à une autre analyste qui devait procéder à cet exercice. Selon la procédure usuelle du Commissariat, un conseiller juridique interne assigné à cette plainte a aussi été impliqué avant qu’un rapport d’analyse et une recommandation soient remis au SCISP.

[16]           Le 12 février 2013, le SCISP informe l’appelant qu’il n’allait pas entreprendre d’enquête parce que selon lui, comme je l’ai déjà mentionné, la plainte débordait de sa compétence. En effet, le SCISP explique que les événements décrits dans la plainte ne cadrent pas avec la définition de « représailles » prévue à l’article 2 de la Loi qui exige deux conditions soit :

                                                        (i)      Que le fonctionnaire ait fait l’objet d’une sanction disciplinaire, rétrogradation, licenciement ou mesures portant atteinte à son emploi ou à ses conditions de travail et

                                                      (ii)      Que ces mesures aient été prises parce que le fonctionnaire a fait une divulgation protégée au sens de la Loi.

[17]           Le SCISP conclut que la plainte porte sur des mesures qui pourraient «constituer une mesure de représailles, telle que définie à l’article 2 de la Loi. » (première condition).

[18]           Toutefois, relativement à la deuxième condition, le SCISP indique que le courriel du 2 avril 2009 ne faisait « aucune mention de divulgation, d’actes répréhensibles tels que définis à l’article 8 de la Loi, de la Loi ou de quelque organisme que ce soit. Le tout reste donc à être déterminer [sic] et décidé. Conséquemment, le libellé de ce courriel ne saurait constituer une divulgation interne au sens de l’article 12 de la Loi » (D.A., page 729)

[19]           Par ailleurs, le SCISP note que le Commissariat n’avait pas avisé le SPPC de la divulgation déposée le 13 octobre 2011 et que l’appelant « n’[a] pas démontré comment [ses] gestionnaires auraient pu être au courant de son existence » [Mon souligné].

[20]           Compte tenu de ce qui précède, le SCISP conclut comme suit :

Comme vous n’avez pas démontrez [sic] que la mesure de représailles qui aurait été prise contre vous découle de l’existence d’une divulgation protégée, je conclus donc que la deuxième condition, prévue à l’article 2 de la Loi, n’est pas satisfaite. 

[21]           Il refuse donc « de statuer sur [la] plainte, en vertu de l’alinéa 19.3(1)(c) de la Loi, car il n’y a aucun lien entre votre divulgation protégée et la mesure de représailles prétendument prise contre vous » (Voir D.A. pages 729 à 730).

II.                Décision de la Cour fédérale

[22]           Les motifs au soutien de la décision du juge sont brefs. Le juge avait déjà rejeté la demande de contrôle judiciaire concernant la décision de ne pas initier d’enquête suite à la divulgation d’acte répréhensible déposée le 13 octobre 2011 (dossier T-1823-12). Il s’appuie d’ailleurs sur ses motifs dans ce dernier dossier, publiés sous la citation neutre 2014 CF 86 (Agnaou #1 CF), pour rejeter les prétentions de l’appelant à l’effet qu’il y avait eu manquement à l’équité procédurale puisque les arguments étaient essentiellement les mêmes.

[23]           Le juge se dit d’accord avec l’interprétation du SCISP que le courriel du 2 avril 2009 ne constituait pas une divulgation interne d’acte répréhensible. Il ajoute que les courriels des 1^er, 3 et 7 avril 2009 sur lesquels l’appelant avait insisté devant lui n’ajoutaient rien à cet égard.

[24]           Le juge conclut essentiellement comme suit au paragraphe 17 de ses motifs :

Vu qu’il n’y a eu aucun acte répréhensible, ni de divulgation, je conclus que la décision du CISP de refuser de statuer sur la plainte du demandeur était tout à fait raisonnable.

III.             Dispositions législatives

[25]           Je reproduis ici les définitions les plus pertinentes de la Loi. D’autres dispositions auxquelles je réfère sont aussi reproduites à l’annexe A :

IV.             Analyse

A.                Normes de contrôle

[26]           Dans le cadre d’un appel d’une décision de la Cour fédérale sur une demande de contrôle judiciaire, cette Cour doit déterminer si le juge a employé la norme de contrôle appropriée à chaque question en litige et s’il l’a appliquée correctement. Comme l’indique la Cour suprême du Canada dans Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559 au paragraphe 46, cela signifie de fait que cette Cour se « “[met] à la place” du tribunal d’instance inférieure » et « se concentre effectivement sur la décision administrative ». Il n’est donc pas utile de discuter des erreurs que le juge aurait commises selon l’appelant dans sa propre analyse des faits pertinents de la plainte (mémoire de l’appelant, questions 2 et 3, pages 2 et 8 à 19,).

[27]           Outre la norme de contrôle applicable, les autres questions soulevées par l’appelant (mémoire de l’appelant, questions 4, 5 et 6, pages 2 et 19 à 28) peuvent être regroupées comme suit :

                                               (i)      Y a-t-il eu manquement à l’équité procédurale?

                                             (ii)      Le décideur administratif a-t-il erré dans son application du paragraphe 19.3(1) de la Loi?

[28]           Dans son mémoire aux alinéas 41 b) et c), l’appelant soulève des questions qu’il décrit comme des questions de compétence :

                                               (i)      Que le SCISP était biaisé parce que les gestionnaires du SPPC étaient d’anciens collègues qu’il fréquentait;

                                             (ii)      Que le SCISP ne maitrisait pas suffisamment le français;

                                           (iii)      Qu’en vertu de l’alinéa 25(1)g) de la Loi, et des principes généraux de droit administratif, il était illégal de sous-déléguer la décision quant à la recevabilité de sa plainte à un avocat ou à une analyste du Commissariat.

[29]           La deuxième question avait été présentée au juge comme étant une violation de l’équité procédurale (voir paragraphe 27 des motifs dans Agnaou #1 CF). Aucune de ces questions ne constitue selon moi une véritable question de compétence et je les analyserai sous le titre : Manquement à l’équité procédurale. Comme je ne retiens aucun des arguments présentés, la norme applicable a peu d’importance puisque j’ai appliqué la norme la plus stricte.

[30]           La question à savoir si le décideur a manqué à l’équité procédurale ou a enfreint une règle de justice naturelle est soumise à la norme de la décision correcte (voir Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235) [Housen]. Je note qu’aucune question d’équité procédurale n’est analysée dans la décision du SCISP. L’appelant attaque plutôt le processus qui a été adopté pour décider de sa plainte et la façon dont elle a été traitée.

[31]           Pour les mêmes motifs que ceux décrits au paragraphe 34 des motifs du juge Scott dans Agnaou #1, l’appelant allègue que l’interprétation de l’article 12 et celle de l’article 19.3 de la Loi sont des questions de droit soumises à la norme de la décision correcte. Selon moi, la décision de rejeter une plainte parce qu’irrecevable en vertu de l’alinéa 19.3(1)c) est une question mixte de fait et de droit à laquelle s’applique la norme de décision raisonnable.

[32]           À cet égard, il n’y a pas de distinction à faire entre une telle décision et celle prise en vertu de l’article 24 de la Loi de ne pas enquêter sur les actes répréhensibles divulgués le 13 octobre (voir nos motifs dans Agnaou #1). Comme dans Agnaou #1, je suis satisfaite que la conclusion de la Cour fédérale dans Detorakis c. Canada (Procureur général), 2010 CF 39, [2010], 358 F.T.R. 266 [Detorakis] est compatible avec les plus récents enseignements de la Cour suprême du Canada sur la norme de contrôle applicable à de telles questions.

[33]           Même si j’acceptais la prétention de l’appelant que l’interprétation de l’article 12 et du test applicable en vertu de l’article 19.3(1) sont de pures questions de droit qui peuvent être dégagées de ce qui est au départ une question mixte de fait et de droit (ce qui m’apparaît douteux en l’espèce), je ne crois pas que ces questions soient de nature à écarter la présomption que le décideur administratif, dont la raison d’être est d’appliquer sa loi constitutive, a droit à la déférence lorsqu’il interprète celle-ci (voir Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 [Dunsmuir] au paragraphe 54, Alberta (Information and Privacy Commissioner c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654 au paragraphe 34, McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] R.C.S. 895 [McLean] au paragraphe 21 et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, 371 D.L.R. (4th) 219 au paragraphe 55).

[34]           De plus, dans Keith c. Canada (Service correctionnel), 2012 CAF 117 au paragraphe 48 [Keith] notre Cour a décidé que la déférence s’impose quant aux conclusions de droit que la Commission canadienne des droits de la personne (Commission) tire dans le cadre de son mandat lorsqu’elle rejette une plainte. Compte tenu des similitudes entre le régime des plaintes en matière de représailles et le régime des plaintes prévue dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6 [LCDP], une même conclusion s’impose ici.

[35]           Le juge a donc choisi la norme de contrôle appropriée à toutes les questions devant lui.

V.                Manquement à l’équité procédurale

[36]           L’appelant prétend, comme il l’a déjà fait dans Agnaou #1, que le SCISP aurait dû lui donner l’opportunité de commenter le rapport de l’analyste qui lui a été remis.

[37]           Comme dans Agnaou #1, à ce stade préliminaire, personne d’autre que le plaignant ne participe au processus. Il n’est pas contesté que le rapport de l’analyste ne fait référence à aucun élément de preuve ou commentaire obtenu d’une source externe ou d’une tierce partie. Ni la Loi ni le processus mis en place au Commissariat ne prévoit qu’une telle opportunité soit accordée à un plaignant à ce stade. De plus, dans le présent appel, le premier analyste a clairement avisé l’appelant, dans sa lettre du 21 janvier 2013, qu’il ne pourrait pas commenter le rapport de l’analyste traitant de la recevabilité de la plainte avant qu’une décision ne soit rendue par le SCISP (D.A. page 735). Il ne pouvait donc y avoir d’attente légitime fondée sur une promesse quelconque.

[38]           L’appelant connaissait les conditions essentielles à remplir puisque le formulaire de plainte reproduit la définition de représailles (D.A. page 670) et identifie les divers types de divulgations protégées (D.A. page 674). Il a eu l’opportunité de faire ses représentations à cet égard en déposant sa plainte et lors de ses échanges avec le premier analyste.

[39]           Ayant examiné le contenu de l’obligation d’équité procédurale du SCISP, à la lumière des facteurs énoncés dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, 174 D.L.R. [Baker] aux paragraphes 21 à 29, et même en tenant compte du fait que la décision de rejeter une plainte en matière de représailles peut avoir un impact plus important sur la carrière de l’appelant que celle prise en vertu de l’article 24 de la Loi (Agnaou #1), je suis satisfaite qu’il n’y a pas eu de manquement à l’égard des droits de participation de l’appelant. Le SCISP n’avait pas à lui permettre de commenter le rapport de l’analyste qui lui fut remis avant de prendre sa décision.

[40]           Je suis d’accord avec la juge Mactavish que la jurisprudence traitant des plaintes devant la Commission est utile (El-Helou c. Service administratif des tribunaux judiciaires, 2012 CF 1111, [2012] A.C.F. no 1237 [El-Helou]). Toutefois, je suis aussi d’accord avec le juge qui indique dans Agnaou #1 CF que la conclusion ultime à laquelle la juge Mactavish en est arrivée ne peut être adoptée compte tenu des faits particuliers du dossier qui sont très différents de ceux dans El-Helou. (promesse et décision après enquête).

[41]           Dans son argumentaire sous ce titre, l’appelant soulève deux autres questions. Il prétend que la décision n’est pas suffisamment motivée puisqu’elle ne traite pas de plusieurs faits importants telle, l’instrumentalisation subséquente par la hiérarchie de l’appelant de la règlementation du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L-2, visant à prévenir la violence dans les milieux de travail (voir paragraphe 45 du mémoire de l’appelant). Il affirme aussi que le SCISP a violé l’équité procédurale en avalisant la décision de ne pas tenir une enquête sans avoir personnellement pris connaissance de l’ensemble des faits essentiels présentés par l’appelant.

[42]           Le paragraphe 19.4(3) de la Loi prévoit que le SCISP a l’obligation de rendre une décision motivée. Je suis satisfaite que le SCISP a rempli son obligation à cet égard. Les motifs du SCISP sont suffisants pour permettre au juge ou à cette Cour d’exercer sa compétence en matière de révision. Je rappelle, comme mon collègue le juge Scott l’a fait au paragraphe 59 de ses motifs dans Agnaou #1, que la Cour suprême du Canada nous enseigne que le « décideur n’est pas tenu de tirer une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit-il, qui a mené à sa conclusion finale » : Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708 au paragraphe 16 [Newfoundland and Labrador Nurses’ Union]. 

[43]           Tel que mentionné, l’interprétation de la Loi et son application aux faits de l’espèce sont des questions soumises à la norme de la décision raisonnable. En appliquant cette norme, la Cour prend en compte la justification et la transparence de la décision. La qualité des motifs du décideur ne constitue donc pas ici un motif de contrôle indépendant de l’analyse qui doit être faite pour décider de la validité de la décision (voir Newfoundland and Labrador Nurses’ Union au paragraphe 21, Dunsmuir au paragraphe 47, et McLean aux paragraphes 71 et 72).

[44]           Quant à la question de savoir si le SCISP devait examiner le dossier personnellement, il suffit de rappeler que les décideurs administratifs peuvent toujours avoir recours à leur personnel dans l’exercice de leur compétence et que le simple fait que le décideur utilise les services d’un conseiller juridique ou à d’analystes ne constitue pas un manquement à l’équité procédurale (voir Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879 à la page 898 [Syndicat]).

[45]           Je suis d’accord avec le juge lorsqu’il dit au paragraphe 33 de ses motifs dans Agnaou #1 CF « […] je suis satisfait qu’il ait suivi la procédure habituelle, laquelle comprend une approche multidisciplinaire ainsi que de multiples niveaux d’examen du dossier par l’analyste des services juridiques et lui-même ».

[46]           Il est en effet tout à fait usuel et approprié pour des décideurs administratifs de recourir aux services de leur personnel, y inclus dans la préparation de leurs motifs (Personnes désirant adopter les pseudonymes de M. Untel et de Mme Unetelle c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), [1998] 2 C.F 252 au paragraphe 18).

[47]           Ce qui importe ici, c’est que la décision finale soit prise par le SCISP. Rien dans la preuve présentée par l’appelant ne met en doute, quant à moi, que c’est bien le SCISP qui a ultimement pris la décision de rejeter la plainte en vertu de l’alinéa 19.3(1)c) de la Loi. Cette conclusion me permet aussi de disposer sommairement de l’argument voulant qu’il y aurait eu une sous-délégation illégale à l’avocat ou l’analyste (voir 39.3(1.2) de la Loi).

[48]           Le SCISP a indiqué que lorsqu’il a pris sa décision, il avait à sa disposition non seulement le rapport de l’analyste révisé par les services juridiques, mais aussi tout le dossier (D.A. pages 728 et 729). Dans Syndicat, la Cour suprême du Canada mentionne à la page 902 que le décideur administratif (la Commission) peut consulter le rapport de son enquêteur et « les autres données de base qu’elle jugeait nécessaires ». [En anglais] “[t]he Commission was entitled to consider the investigator's report, such other underlying material as it, in its discretion, considered necessary”. [Mon souligné]

[49]           De toute façon, dans l’analyse de la raisonnabilité de la décision, la Cour prend en compte ce qui était au dossier. Donc, si la décision du SCISP n’est pas l’une des issues possibles acceptables au regard des faits et du droit, elle sera cassée pour ce motif.

[50]           Finalement, il n’y a pas lieu de discuter longuement de l’argument de l’appelant selon lequel le SCISP était biaisé parce que les personnes du SPPC impliquées dans le dossier étaient ses anciens collègues qu’il a fréquentés à Justice Canada. Cette allégation n’est pas supportée par des éléments de preuve suffisants pour justifier que je m’y attarde. S’il désirait contredire ce que le premier analyste indique dans sa lettre du 21 janvier 2013 (le SCISP ne connaissait personnellement aucune des personnes impliquées), il appartenait à l’appelant de déposer des éléments de preuve suffisants à cet égard, au soutien de sa demande de contrôle.

[51]           Pour les mêmes motifs, je ne traiterai pas des doutes de l’appelant qui s’interroge à savoir si le SCISP maitrisait suffisamment le français en février 2013 pour bien comprendre la documentation au dossier.

[52]           Je suis donc satisfaite que le juge a correctement conclu que l’appelant n’avait pas établi de manquement à l’équité procédurale dans le traitement de son dossier.

VI.             Alinéa 19.3(1)c) de la Loi

[53]           L’appelant prétend que le juge et le SCISP ont mal appliqué l’alinéa 19.3(1)c) de la Loi parce que : i) ils ont mal interprété l’article 12 de la Loi qui définit ce qui constitue une divulgation protégée à l’interne et ii) ils ont mal interprété ses courriels des 1^er et 2 avril dans leur contexte y inclus particulièrement le courriel du 4 avril 2009 et iii) ils n’ont pas pris en compte des faits fondamentaux du dossier (voir mémoire de l’appelant au paragraphe 45).

[54]           L’appelant souligne aussi que si le SCISP avait correctement interprété l’article 12 de la Loi, il n’aurait pu conclure qu’il s’agissait d’un des cas les plus évidents où il n’y a pas eu de divulgation protégée. L’intimé conteste que le paragraphe 19.3(1) s’applique seulement aux cas les plus évidents en faisant les mêmes distinctions entre le libellé de cette disposition et celui de l’article 41 de la LCDP que celles proposées dans Agnaou #1 (voir paragraphes 68 et 69 des motifs).

[55]           Je note tout de suite que selon moi, l’expression correcte à utiliser en français est un « cas évident et manifeste », puisque c’est la traduction usuelle de “plain and obvious”. C’est l’expression utilisée dans la jurisprudence de la Cour suprême du Canada énonçant le test applicable aux requêtes en radiation d’un acte de procédure et c’est ce test qui a été par la suite utilisé pour rejeter sommairement une plainte en vertu de l’article 41 de la LCDP (voir Société canadienne des postes c. Commission canadienne des droits de la personne (1997), 130 F.T.R. 241, [1997] F.C.J. No. 578 [Société canadienne des postes] et El Helou. c. Canada (Service administratif des tribunaux judiciaires) (19 octobre 2011), 2011-TP-02).

[56]           En appliquant les règles modernes d’interprétation législative, cette Cour a conclu dans Agnaou #1 que les termes de l’article 24 de la Loi, lus dans leur contexte global, en suivant leur sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la Loi, l’objet de la Loi et l’intention du législateur, ne permettaient pas de conclure que le Commissaire pouvait rejeter seulement les cas évidents et manifestes, et ce, contrairement à l’article 41 de la LCDP.

[57]           En suivant cette même méthodologie, il n’y a pas de doute selon moi que le législateur a choisi d’adopter une approche différente dans le traitement des plaintes en matière de représailles et que, comme c’est le cas en vertu de l’article 41 de la LCDP, seuls les cas évidents et manifestes doivent être rejetés sommairement parce qu’irrecevables. Je m’explique.

[58]           J’examinerai d’abord le processus prévu pour le traitement des divulgations puis, celui prévu dans la Loi pour le traitement des plaintes en matière de représailles afin de dégager pourquoi cette conclusion s’impose.

[59]           Il est évident que le commissaire a une discrétion très large pour décider de ne pas donner suite à une divulgation ou de ne pas faire enquête en vertu de l’article 24 de la Loi. Cela découle non seulement du sens ordinaire et grammatical des termes utilisés, mais aussi du contexte tel le type de motifs qu’il peut invoquer pour justifier sa décision. Par exemple, en vertu de l’alinéa 24(1)b), il peut décider de ne pas initier une enquête parce que l’objet de la divulgation ou de l’enquête n’est pas suffisamment important, ou en vertu de l’alinéa 24(1)f) parce que cela n’est pas opportun pour tout autre motif justifié. Ceci suggère une analyse réfléchie plutôt qu’un examen sommaire. La Loi ne prévoit pas de délai pour décider de cette question, ni de délai pour déposer une divulgation après que l’acte répréhensible a été commis.

[60]           Il est aussi clair que bien que le divulgateur ait un certain intérêt dans le dossier, l’objet recherché par la Loi est de dénoncer et punir les actes répréhensibles dans le secteur public dans le but ultime d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires fédéraux. C’est l’intérêt public qui prime et c’est le commissaire qui a mandat de le protéger. Ceci explique pourquoi, par exemple, il peut décider que l’objet de la divulgation n’est pas suffisamment important ou, au contraire, il peut élargir son enquête et tenir compte d’actes répréhensibles dévoilés dans le cadre de cette enquête sans besoin d’une divulgation quelconque (article 33 de la Loi).

[61]           Le rôle du commissaire est crucial. Il est le seul décideur dans tout le processus. Il a non seulement le pouvoir de refuser d’enquêter, mais aussi celui de recommander les mesures disciplinaires à prendre à l’encontre des fonctionnaires fautifs. Entre autres, il peut aussi faire rapport sur « toute question découlant d’une enquête au ministre responsable de l’élément du secteur public en cause ou au conseil d’administration ou autre organe de direction de la société d’état intéressée » (article 37 de la Loi).

[62]           Le législateur a établi un processus très différent pour traiter des plaintes en matière de représailles. En fait, ce processus est similaire à celui prévu dans la LCDP. L’intérêt public demeure une préoccupation majeure. Il faut promouvoir la divulgation d’actes répréhensibles en protégeant les divulgateurs et autres personnes qui participent à une enquête sur des actes répréhensibles. Toutefois, comme c’est souvent le cas pour les plaintes déposées sous la LCDP, les représailles dont on se plaint ont un impact direct sur la carrière et les conditions de travail des fonctionnaires impliqués. La Loi prévoit que le Tribunal spécialement constitué pour traiter de ces questions pourra accorder des remèdes aux plaignants, en plus d’imposer des mesures disciplinaires aux fonctionnaires fautifs lorsque le commissaire le recommande.

[63]           Dans le processus applicable à ces plaintes, le rôle du commissaire est semblable à celui de la Commission. Comme cette dernière, il gère les plaintes et s’assure qu’elles soient traitées comme il convient. Pour ce faire, le commissaire examine les plaintes à deux étapes du processus avant de décider si leur instruction par le Tribunal pour la protection des fonctionnaires divulgateurs est justifiée.

[64]           Dans les quinze jours de la réception de la plainte en matière de représailles, le commissaire doit décider de sa recevabilité. Les motifs pour lesquels une plainte peut être rejetée sommairement sont beaucoup plus limités que ceux prévus à l’article 24 (divulgations). Ils sont de la même nature que ceux prévus à l’article 41 de la LCDP et sont même plus limités que ces derniers, puisque le paragraphe 19.3(1) n’inclut pas la possibilité de rejeter une plainte considérée frivole ou abusive.

[65]           Après enquête, le commissaire examine à nouveau la plainte à la lumière des facteurs décrits au paragraphe 20.4(3) de la Loi qui inclut entre autres s’ « il y a des motifs raisonnables de croire que des représailles ont été exercées » et si la plainte doit être rejetée pour un des motifs énoncés aux alinéas 19.3(1) a) à d). Il rejette la plainte si son instruction n’est pas justifiée (paragraphe 20.5). Ces dispositions de la Loi sont substantiellement les mêmes que l’on retrouve aux paragraphes 44(1) et 44(3) de la LCDP, tels qu’interprétés par la jurisprudence.

[66]           Comme le juge Rothstein (alors à la Cour fédérale) dans Société canadienne des postes, qui avait devant lui une décision rejetant une plainte en vertu de l’article 41 de la LCDP, je conclus qu’à l’étape de la recevabilité, le commissaire ne doit rejeter sommairement une plainte en matière de représailles, que lorsqu’il est évident et manifeste qu’elle est irrecevable pour un des motifs décrits au paragraphe 19.1(3) de la Loi. Cette interprétation permet de respecter l’intention du législateur que le traitement des plaintes à cette première étape du processus soit particulièrement expéditif à ce stade (quinze jours). Elle respecte aussi le principe généralement appliqué lors du rejet sommaire d’une procédure qui a pour conséquence de faire perdre au plaignant son droit à un remède. Finalement, un examen sommaire de la plainte à ce stade préliminaire permet aussi d’éviter de faire double emploi avec l’enquête et de reprendre l’exercice prévu au paragraphe 20.4(3) de la Loi.

[67]           Le SCISP ne traite pas directement de cette question dans sa décision. Toutefois, il indique quant à la première condition que : « [s]uite à l’analyse de votre dossier, il se peut que les reclassifications que vous alléguez puissent constituer une mesure de représailles. … Je conclus donc que la première condition, prévue à l’article 2 de la Loi, est satisfaite » [Mon souligné]. En traitant de la deuxième condition, le SCISP dit, comme je l’ai mentionné, que « le libellé [du courriel du 2 avril 2009] ne saurait constituer une divulgation interne au sens de l’article 12 de la Loi ». Ce langage cadre bien avec ma conclusion qu’il devait déterminer s’il est évident et manifeste que la plainte ne pouvait relever de sa compétence.

[68]           Le rapport sur la recevabilité préparé par l’analyste (D.A., page 747 aux paragraphes 19 à 23) confirme qu’il n’y a pas eu d’étude approfondie du dossier à ce stade et que la recommandation acceptée par la SCISP est fondée sur sa lecture des courriels du 1^er et 2 avril 2009.

[69]           La question est donc de savoir si le SCISP pouvait raisonnablement conclure qu’il est évident et manifeste que les courriels mentionnés par l’appelant ne pouvaient constituer une divulgation interne au sens de l’article 12. C’est ce dont je discuterai maintenant.

VII.          La décision est-elle raisonnable?

[70]           Il est important de commencer mon analyse en rappelant que la définition de « représailles » indique clairement que le législateur veut protéger les divulgateurs et autres participants de bonne foi à l’enquête, de mesures (telles que décrites dans la Loi) qui sont prises contre eux simplement parce qu’ils ont fait une divulgation protégée ou participé à une enquête en vertu de la Loi.

[71]           Donc, que la divulgation protégée résulte en une enquête ou pas, et que le commissaire y donne suite ou pas (article 24 de la Loi) n’est pas pertinent au stade de l’examen de la recevabilité d’une plainte en matière de représailles.

[72]           Seule cette interprétation permet de rencontrer l’objectif visé par le législateur et de donner effet au langage de l’article 12 (« qui, selon lui, pourrait … », voir paragraphe 25, page 9 ci-dessus). En effet, si un fonctionnaire croit de bonne foi qu’un acte répréhensible est sur le point d’être commis, il doit pouvoir faire une communication en vertu de l’article 12, sans crainte de représailles, même si en bout de ligne, le commissaire est d’opinion qu’il n’est pas utile d’y donner suite parce que selon lui, il ne s’agit pas d’un cas grave de mauvaise gestion.

[73]           Ne pas accorder la protection de la Loi en matière de représailles, à un fonctionnaire congédié qui a communiqué de l’information sur ce qu’il croyait de bonne foi être un acte répréhensible tel que défini dans la Loi, rendrait le système totalement inefficace.

[74]           À cet égard, l’intimé a confirmé à l’audience qu’il fallait clarifier l’impression que pourrait laisser la conclusion du juge au paragraphe 17 de ses motifs (voir paragraphe 24 ci-dessus). Je suis d’accord que la conclusion du juge n’est pas exacte si elle sous-entend que la décision du SCISP dans Agnaou #1 est pertinente pour déterminer si le commissaire a compétence pour traiter d’une plainte en matière de représailles.

[75]           De la même façon, un divulgateur n’a pas à invoquer la Loi dans sa communication à son supérieur hiérarchique ni à mentionner la définition d’actes répréhensibles, l’article 12, le commissaire ou quelque autre organisme, pour que l’on puisse conclure qu’il a fait une divulgation interne au sens de l’article 12. Cette disposition ne requiert pas que le fonctionnaire communique le fait qu’il est en train de faire une divulgation au sens de la Loi.

[76]           Évidemment, lorsque la communication inclut de telles mentions, il est plus facile de conclure au stade de la recevabilité que le fonctionnaire a possiblement fait une divulgation interne. Mais, je le répète, il ne s’agit pas là d’une condition sine qua non. Donc, on ne peut raisonnablement conclure qu’il est évident et manifeste qu’une communication n’est pas une divulgation interne simplement parce qu’elle ne mentionne pas aucun des mots clés décrits dans la décision du SCISP (voir extrait de la décision du SCISP, reproduit au paragraphe 18 ci-dessus).

[77]           Dans l’espèce, il semble aussi que le SCISP a mis l’accent sur le fait que dans son courriel du 2 avril 2009, l’appelant, après avoir été avisé par sa supérieure hiérarchique que la décision qu’il tentait de prévenir avait déjà été communiquée à l’externe indique :

[…]

Je vais, les prochaines semaines, me concentrer sur mes dossiers actifs et réfléchirai sur les suites à donner à cette grave affaire. Mes décisions seront définies par mes responsabilités de procureur de la Couronne telles qu’elles sont précisées dans nos lois et nos politiques. Le cas échéant, notre Procureur en chef en sera informé par les autorités compétentes.

[…]

[78]           Selon moi, cet aspect du courriel n’est pas particulièrement pertinent bien qu’il confirme que selon l’appelant, ce qu’il décrivait dans son courriel du 1^er avril était bien un cas grave de mauvaise gestion. C’est pour cette raison selon lui qu’il fallait impliquer le directeur des poursuites pénales.

[79]           Il est utile ici d’utiliser un exemple pour bien illustrer mon propos.

[80]           Imaginons qu’un fonctionnaire qui communique avec son supérieur et l’informe qu’il doit parler au grand patron pour empêcher l’octroi d’un contrat important à l’épouse du gestionnaire chargé d’un dossier qui n’a pas fait l’objet d’un appel d’offres contrairement aux règles applicables. Le lendemain, il est avisé que le contrat a déjà été conclu et que les parties ont été avisées, et il écrit à son même supérieur : « je devrai réfléchir dans les semaines à venir si je dois donner suite à cette grave affaire ». Pourrait-on raisonnablement conclure qu’il est évident et manifeste que ce fonctionnaire n’a pas communiqué à son supérieur qu’un contrat important avait été octroyé sans appel d’offres à une personne liée parce qu’il n’inclut pas de mention expresse telles celles décrites dans la décision et que tout reste à être décidé. Il est évident qu’on ne peut que répondre « non » à cette question.

[81]           La décision du SCISP peut-elle reposer sur la seule autre justification invoquée dont je n’ai pas encore parlé spécifiquement – l’absence de mention « d’actes répréhensibles tels que définis à l’article 8 de la Loi » (voir paragraphe 18 ci-dessus)?

[82]           Compte tenu de l’énumération contenue dans ce paragraphe de la décision et du contexte, on peut comprendre cet extrait comme indiquant que le SCISP considérait qu’il fallait retrouver la mention d’un des termes utilisés dans la définition de l’article 8 de la Loi. Cette lecture semble la bonne lorsqu’on examine le rapport sur la recevabilité d’où origine cette justification (D.A., page 750 au paragraphe 32). Comme je l’ai déjà dit, l’absence d’une telle mention en soi n’est pas déterminante aux fins de l’application de l’article 12 et par conséquent ne permet pas de conclure à l’irrecevabilité en vertu de l’alinéa 19.3(1)c).

[83]           L’autre approche est de lire ce passage comme une conclusion du SCISP selon laquelle ce qui était reproché aux gestionnaires impliqués ne peut tout simplement pas constituer un acte répréhensible – ici, un cas grave de mauvaise gestion (alinéa 8(1)c)) et qu’il est donc évident et manifeste que les courriels ne contiennent pas d’informations qui pourraient démontrer qu’ un acte répréhensible au sens de l’article 8 a été commis.

[84]           Si cette conclusion est fondée sur sa décision du 6 janvier 2012 de ne pas procéder à une enquête, comme je l’ai déjà mentionné, cela me semble être contraire à la volonté du législateur. De plus, comme je le mentionne au paragraphe 82 ci-dessus, une lecture faite à la lumière du rapport de l’analyste ne supporte pas cette approche. Cette dernière ne traite pas de cette question. Elle indique qu’il est raisonnable de conclure que l’appelant n’a pas fait de divulgation. Cette conclusion est clairement fondée sur l’absence de mention expresse discutée plus haut et sur le fait que l’appelant était à examiner les recours potentiels qu’il pourrait prendre sans mentionner devant qui. L’analyste décrit très brièvement ce à quoi l’appelant s’oppose et pourquoi. Elle ne mentionne pas que, selon lui, la décision en question implique l’intérêt public ni que l’appelant prétend qu’il y a eu de l’ingérence indue de tiers (D.A., pages 747, paragraphes 19 et 20 et page 750. paragraphe 32). 

[85]           Cela dit, pour compléter mon analyse de la raisonnabilité de la décision, je dois déterminer si un examen sommaire, c'est-à-dire un examen des courriels échangés les 1^er et 2 avril 2009, pourrait étayer la conclusion du SCISP que ces échanges ne sauraient constituer une divulgation interne au sens de l’article 12.

[86]           Selon cette disposition, il fallait que la communication soit faite à un supérieur hiérarchique. Bien que l’analyste indique que le titre de Sylvie Boileau n’est pas spécifié, cet aspect n’est pas contesté. De fait, celle-ci était Procureur en chef adjoint (voir, par exemple D.A., page 207).

[87]           Dans son courriel du 1^er avril 2009 à Sylvie Boileau, l’appelant soutient que les gestionnaires impliqués avaient pris la décision de fermer le dossier avant même qu’un rapport de poursuite soit rédigé, et ce, suite à l’ingérence d’une tierce partie. Compte tenu de sa conclusion à titre de procureur de la Couronne chargé du dossier que l’intérêt public et les politiques internes commandaient le dépôt de poursuites pénales, lesdits gestionnaires sont alors intervenus en utilisant un processus inhabituel mis en place pour « crédibiliser » la décision qu’ils avaient déjà prise.

[88]           L’expression « cas graves de mauvaise gestion » utilisée à l’article 8 de la Loi n’est pas définie dans la Loi et dépend bien entendu de l’organisation impliquée. Ici, compte tenu de la nature même du mandat du SPPC, le dossier est somme toute assez inhabituel, et il est plus difficile de cerner les paramètres exacts de ce qui pourrait constituer un tel acte répréhensible. L’intérêt public est souvent une considération importante dans la décision d’intenter une poursuite pénale et il est vrai que cette décision ne doit pas faire l’objet d’ingérence indue. L’analyste a aussi conclu qu’il n’y avait aucun élément indiquant de la mauvaise foi de la part de l’appelant. Dans de telles circonstances, l’appelant pouvait croire qu’il communiquait à sa supérieure des renseignements qui pourraient démontrer un acte grave de mauvaise gestion.

[89]           Je ne peux donc conclure que l’une des issues possibles était qu’il est évident et manifeste que l’appelant n’a pas fait de divulgation interne au sens de l’article 12 et que par conséquent la plainte débordait de la compétence du commissaire (donc, du SCISP).

VIII.       Remède

[90]           L’appelant demande à la Cour un « verdict imposé » pour deux raisons : l’implication du commissaire ou du SCISP est susceptible de « faire naître une crainte raisonnable de partialité si la décision finale leur était confiée de nouveau » et parce que « [l]e délai qui s’est écoulé depuis le dépôt de la plainte est excessif ». Selon lui, la Cour devrait donner une directive au Commissaire de tenir une enquête et de retenir les services d’une personne que le Commissaire nommera sur recommandation du Vérificateur général du Canada pour conduire l’enquête.

[91]           Compte tenu de mes conclusions sous le titre : « manquement à l’équité procédurale », il n’y a pas de crainte raisonnable de partialité en l’espèce.

[92]           Toutefois, comme les autres motifs prévus à 19.1(1) n’ont aucune application en l’espèce et que le temps écoulé (presque deux ans) depuis que le dépôt de la plainte a été accepté, je crois effectivement qu’il s’agit ici d’un cas exceptionnel où il est nécessaire de déclarer cette plainte recevable (voir D’Érrico c. Canada (Procureur général), 2014 CAF 95, 459 N.R. 167, aux paragraphes 16-20). Je suis convaincue que cette approche est la seule qui permette le traitement expéditif (quinze jours) souhaité par le législateur à ce premier stade du processus prévu dans la Loi.

[93]           Dans les circonstances, je propose que l’appel soit accueilli et que la plainte en matière de représailles soit déclarée recevable à ce stade-ci. Le dossier devrait être renvoyé au nouveau commissaire afin qu’il en traite de la façon appropriée comme le prescrit la Loi.

[94]           Finalement, l’appelant a demandé ses dépens. Je note toutefois que même s’il est avocat, l’appelant se représente lui-même. Normalement, il n’a donc pas droit aux dépens calculés selon le Tarif B des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106. Les parties n’ont pas fait de représentations qui me permettent de quantifier les déboursés ou autres sommes qui pourraient lui être accordés. Je propose donc que l’appelant ait cinq jours pour signifier et déposer ses représentations à cet égard (maximum 4 pages). L’intimé pourra signifier et déposer sa réponse (maximum 4 pages) dans les cinq jours suivant la signification des représentations de l’appelant. Si nécessaire, l’appelant pourra signifier et déposer une réponse (maximum 2 pages) dans les deux jours suivant la signification de la réponse de l’intimé. Ainsi, la Cour pourra disposer de la question des dépens sur la foi de ces représentations écrites.

« Johanne Gauthier »

« Je suis d’accord

M. Nadon »

« Je suis d’accord

A.F. Scott »

 

ANNEXE A

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

Dossier :		A-110-14
INTITULÉ :		YACINE AGNAOU c. PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE :	Montréal (Québec)
DATE DE L’AUDIENCE :	LES 9 ET 22 octobre 2014
MOTIFS DU JUGEMENT :	LA JUGE GAUTHIER
Y ONT SOUSCRIT :	LE JUGE NADON LE JUGE SCOTT
DATE DES MOTIFS :	LE 2 février 2015

COMPARUTIONS :

SE REPRÉSENTE LUI-MÊME	Pour l'appelant YACINE AGNAOU
Me Kétia Calix	Pour l'intimé PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

YACINE AGNAOU	Pour l'appelant SE REPRÉSENTE LUI-MÊME
William F. Pentney Sous-procureur général du Canada Ottawa (Ontario)	Pour l'intimé PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA