Date : 20010412
Dossier : A-302-99
Référence neutre : 2001 CAF 115
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
DIANE NISHRI
demanderesse
- et -
LA REINE
défenderesse
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 23 février 2001.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 12 avril 2001.
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE EVANS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE SHARLOW
Date : 20010412
Dossier : A-302-99
Référence neutre : 2001 CAF 115
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE EVANS
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
DIANE NISHRI
demanderesse
- et -
LA REINE
défenderesse
A. INTRODUCTION
[1] Le 5 septembre 1990, Diane Nishri a donné naissance à un enfant. Le 18 novembre 1990, d'importantes modifications apportées à la Loi sur l'assurance-chômage sont entrées en vigueur. Mme Nishri a demandé des prestations de congé parental prévues par ces modifications.
[2] Sa demande a été refusée au motif que, en vertu des dispositions transitoires, son admissibilité au congé parental devait être déterminée par rapport au régime juridique qui prévalait avant le 18 novembre, lequel prévoyait qu'elle avait droit aux prestations de congé de maternité qu'elle recevait, mais pas de surcroît aux prestations de congé parental.
[3] Mme Nishri a interjeté appel auprès d'un conseil arbitral contre le rejet de sa demande de prestations de congé parental, mais elle a été déboutée. Elle a porté la décision du conseil en appel devant une juge-arbitre, mais cet appel a également été rejeté : décision CUB 23962E.
[4] Mme Nishri allègue que, parce qu'elles assujettissent sa demande au régime juridique en vigueur avant les modifications apportées en 1990, les règles transitoires sont inconstitutionnelles à son endroit car elles portent atteinte au droit à l'égalité garanti par l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Elle fait valoir plus particulièrement que la loi lui a réservé, en tant que mère naturelle, un traitement moins favorable qu'à une mère adoptive et qu'elle a entraîné un effet disproportionnellement préjudiciable à l'égard des femmes par rapport aux hommes.
[5] Mme Nishri admet que, si les dispositions transitoires contestées excluent à juste titre son admissibilité aux prestations prévues par les nouvelles règles édictées en 1990, elle ne pourra bénéficier des prestations de congé parental et sa demande de contrôle judiciaire devra être rejetée. L'avocate de la Couronne concède pour sa part que, si la demande de prestations de congé parental présentée par Mme Nishri était examinée dans le cadre du régime législatif qui est entré en vigueur le 18 novembre 1990, cette dernière serait admissible aux prestations. Notre Cour est donc saisie principalement de la question de savoir si la juge-arbitre a commis une erreur de droit lorsqu'elle a conclu que les dispositions transitoires n'ont pas enfreint le droit constitutionnel à l'égalité de Mme Nishri, lui refusant ainsi le versement des prestations de congé parental.
[6] Si elle obtient gain de cause sur cette question principale, Mme Nishri sollicite un jugement déclaratoire portant que les dispositions contestées ne sont pas valides, de même qu'une compensation financière équivalant au montant des prestations de congé parental dont elle allègue avoir été privée à tort, le tout avec intérêt.
[7] Je me dois d'ajouter à titre préliminaire que Mme Nishri, qui n'est pas avocate, s'est représentée elle-même de façon habile tout au long de la procédure avec l'aide de son époux, qui n'est pas avocat lui non plus. Les documents déposés devant la Cour pour étayer la demande de contrôle judiciaire sont extrêmement détaillés et nous ont été grandement utiles. Cependant, pour les motifs qui suivent, je n'ai pas été convaincu que la décision prise par la juge-arbitre était erronée au regard du droit.
B. LE CADRE LÉGISLATIF
(i) Introduction
[8] Les modifications à la Loi sur l'assurance-chômage qui sont entrées en vigueur le 18 novembre 1990 ont instauré d'importants changements concernant plusieurs aspects du régime législatif. Celles qui traitent du congé parental ont été édictées à la suite de la décision Schachter c. Procureur général du Canada, [1988] 3 C.F. 515 (C.F. 1re inst.), conf. par [1990] 2 C.F. 129 (C.A.F.), inf. par [1992] 2 R.C.S. 679 (C.S.C.). Dans cette décision, le juge Strayer (aujourd'hui juge à la Cour d'appel) a statué que les dispositions législatives d'avant 1990 en matière de congé parental contrevenaient à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Quoique l'un ou l'autre des parents adoptifs pût être admissible aux prestations de congé parental lorsqu'il demeurait à la maison pour prendre soin d'un enfant nouvellement adopté, seule la mère naturelle d'un nouveau-né, et non le père naturel, pouvait réclamer des prestations pour une interruption d'emploi par suite de la naissance de l'enfant.
[9] La question juridique soulevée par la présente instance consiste à savoir si le législateur a réussi à remédier au vice constitutionnel de la Loi qu'a relevé le juge Strayer dans l'affaire Schachter, précitée. La demanderesse soutient qu'il n'a pas réussi à le faire car, en tant que mère qui a donné naissance à un enfant en septembre 1990 et qui recevait des prestations de maternité au moment de l'entrée en vigueur des modifications de la Loi, elle n'était pas admissible aux prestations de congé parental. Elle allègue que les dispositions transitoires de la législation modifiée étaient discriminatoires à son endroit, en tant que mère naturelle et en tant que femme, parce qu'une mère adoptive dans la même situation aurait eu droit à un congé parental et que les pères biologiques d'enfants nés en même temps que le sien auraient vraisemblablement été plus susceptibles que les mères naturelles de ces enfants d'être admissibles à un congé parental.
[10] La juge-arbitre et l'avocate de la Commission mettent toutes deux l'accent sur le caractère complexe des dispositions législatives concernant l'admissibilité aux prestations d'assurance-chômage. Cependant, au risque de simplifier les choses à outrance, je donnerai mon interprétation de ce qui constitue essentiellement le cadre de la législation pertinente quant à la présente instance. Je traiterai tout d'abord de la Loi telle qu'elle existait immédiatement avant l'entrée en vigueur des modifications de 1990 (les anciennes règles), puis du régime législatif mis en place par les modifications de 1990 (les nouvelles règles), et, enfin, des dispositions servant à déterminer si les demandes étaient régies par les anciennes règles ou par les nouvelles règles (les règles transitoires).
(ii) les anciennes règles
[11] En vertu des anciennes règles, une femme admissible aux prestations prévues dans le cadre du régime d'assurance-chômage avait droit à quinze semaines de prestations de maternité qu'elle pouvait commencer à toucher au plus tôt huit semaines avant la date prévue de la naissance de l'enfant et dont le versement devait cesser au plus tard dix-sept semaines après la naissance de l'enfant (paragraphe 18(2)). L'écart entre les quinze semaines de prestations et le fait que le versement des prestations doivent cesser au plus tard dix-sept semaines après la naissance de l'enfant tient à ce que les prestataires ne commencent pas à recevoir leurs prestations avant que deux semaines se soient écoulées depuis le début de la période de prestations (article 12).
[12] Le père adoptif ou la mère adoptive avait droit à quinze semaines de congé d'adoption qui prenaient fin au plus tard dix-sept semaines après le moment où l'enfant était placé dans sa demeure en vue de l'adoption, dans la mesure où le père ou la mère pouvait démontrer qu'il était raisonnable pour lui ou pour elle de demeurer à la maison par suite du placement de l'enfant (paragraphes 20(1) et (2)).
[13] L'admissibilité à ces prestations et aux autres prestations d'assurance-chômage était également tributaire du fait que le prestataire satisfasse aux critères généraux d'admissibilité. À titre d'exemple, les prestataires n'avaient droit qu'à quinze semaines de prestations, au cours de toute période de prestations, au titre des demandes de prestations spéciales présentées par suite du chômage découlant notamment d'une maladie ou d'une blessure prévue par les règlements, d'une grossesse ou du placement d'un enfant adopté (alinéa 11(3)a)).
[14] C'est, essentiellement, le régime qui était contesté dans l'affaire Schachter, précitée, dans laquelle un père biologique alléguait que, contrairement aux parents adoptifs, les parents naturels ne bénéficiaient pas de la possibilité que le père prenne quinze semaines de congé suivant la naissance de l'enfant.
(iii) les nouvelles règles
[15] En vertu des nouvelles règles qui sont entrées en vigueur le 18 novembre 1990, les mères naturelles continuaient d'avoir droit à quinze semaines de congé de maternité (alinéa 11(3)a)). En outre, les parents naturels et adoptifs pouvaient bénéficier de dix semaines de congé parental (alinéa 11(3)b)), lesquelles pouvaient être prises à tout moment dans l'année suivant la date de la naissance de l'enfant ou le placement de celui-ci dans la demeure des prestataires (paragraphe 20(2)). Il était loisible au couple de décider qui du père ou de la mère prendrait les dix semaines de congé parental, ou de décider de se partager les semaines (paragraphe 20(4)).
[16] En conséquence, les nouvelles règles en matière de congé parental traitaient les parents adoptifs et les parents biologiques sur un pied d'égalité, et permettaient aux mères et aux pères de décider comment ils allaient se partager les semaines de congé. De plus, elles prévoyaient encore un congé de maternité distinct pour les mères naturelles.
[17] Comme je l'ai déjà signalé, si les nouvelles règles s'étaient appliquées à l'égard de Mme Nishri, elle aurait eu droit à dix semaines de congé parental à l'expiration de ses quinze semaines de congé de maternité en décembre 1990. Les nouvelles règles augmentaient l'ancienne limite prévue par la loi des quinze semaines de prestations « spéciales » , comprenant le congé de maternité et le congé parental, à un total de vingt-cinq semaines.
(iv) les règles transitoires
[18] La présente instance porte sur la constitutionnalité de l'article 56 des modifications apportées en 1990 à la Loi sur l'assurance-chômage. Il s'agit de la disposition transitoire qui permettait de passer des anciennes règles aux nouvelles règles lorsque la loi portant modification (L.C. 1990, ch. 40) est entrée en vigueur le 18 novembre 1990.
[19] Le législateur a choisi deux critères permettant de déterminer si l'admissibilité d'un prestataire était assujettie aux anciennes règles ou aux nouvelles règles. D'abord, les demandes des prestataires à l'égard desquels une période de prestations avait été établie avant le 18 novembre 1990 continueraient d'être régies par les anciennes règles (paragraphe 56(1)). Les nouvelles règles s'appliqueraient aux autres demandes. Ensuite, les demandes des prestataires dont l'enfant était né, ou avait été placé dans leur demeure en vue de l'adoption, après le 18 novembre 1990 relevaient des nouvelles règles, même si une période de prestations avait été établie à leur profit avant l'entrée en vigueur des nouvelles règles (paragraphe 56(5)).
[20] La demande de congé parental présentée par Mme Nishri a été tranchée en application des anciennes règles, car elle ne remplissait aucune des conditions qui auraient déclenché l'application des nouvelles règles. Autrement dit, une période de prestations avait été établie au profit de Mme Nishri avant le 18 novembre 1990 du fait qu'elle avait demandé des prestations de maternité, et que son enfant était né avant cette date.
[21] Avant le 18 novembre 1990, les pères biologiques ne pouvaient bénéficier d'un congé parental, ce dont se plaignait précisément le demandeur dans l'affaire Schachter, précitée. Cependant, les dispositions transitoires profitaient aux Nishri, car elles permettaient à M. Nishri de réclamer dix semaines de congé parental. Il en était ainsi car la demande de congé parental de celui-ci aurait été régie par les nouvelles règles, vu qu'aucune période de prestations n'avait été établie à son profit avant le 18 novembre 1990 et qu'il était par ailleurs admissible aux prestations prévues aux termes des dispositions générales de la Loi sur l'assurance-chômage.
[22] M. Nishri n'a cependant pas réclamé de prestations de congé parental. Les Nishri ont décidé qu'il serait préférable dans l'intérêt de leur famille que Mme Nishri demeure à la maison au terme de la période de versement des prestations de maternité, en décembre 1990, afin de continuer à prendre soin de leur enfant.
(v) les dispositions législatives et constitutionnelles
[23] Par souci de commodité, je reproduis ci-après les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes quant à la présente demande, en débutant par celles qui s'appliquaient immédiatement avant l'adoption des modifications qui sont entrées en vigueur le 18 novembre 1990. Ce sont les dispositions dont on a jugé qu'elles s'appliquaient à la demande de congé parental de Mme Nishri et que j'ai désignées comme étant les « anciennes règles » .
Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1.
| 11. (1) Lorsqu'une période de prestations a été établie au profit d'un prestataire, des prestations initiales peuvent, sous réserve du paragraphe (2), lui être versées pour chaque semaine de chômage comprise dans cette période.
(2) Le nombre maximal de semaines pour lesquelles des prestations initiales peuvent être versées au cours d'une période de prestations est le nombre de semaines où le prestataire a occupé un emploi assurable au cours de sa période de référence ou vingt-cinq, le nombre le moins élevé étant retenu.
(3) Nonobstant le paragraphe (2), est de quinze le nombre maximal de semaines pour lesquelles des prestations initiales peuvent être versées à un prestataire : a) soit au cours de toute période de prestations à la suite d'une maladie, blessure ou mise en quarantaine prévue par les règlements, d'une grossesse ou du placement d'un ou plusieurs enfants en vue de leur adoption ou l'une et l'autre de celles-ci; b) soit relativement à une seule grossesse ou à un seul placement d'un ou plusieurs enfants en vue de leur adoption.
12. Au cours d'une période de prestations, un prestataire n'est pas admissible au service de prestations tant qu'il ne s'est pas écoulé, à la suite de l'ouverture de cette période de prestations, un délai de carence de deux semaines qui débute par une semaine de chômage pour laquelle des prestations devraient, sans cela, être versées. |
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11. (1) When a benefit period has been established for a claimant, initial benefit may, subject to subsection (2), be paid to him for each week of unemployment that falls in the benefit period.
(2) The maximum number of weeks for which initial benefit may be paid in a benefit period is the number of weeks of insurable employment of the claimant in his qualifying period or twenty-five, whichever is the lesser.
(3) Notwithstanding subsection (2), the maximum number of weeks for which initial benefit may be paid to a claimant (a) in any benefit period for reasons of pregnancy, placement of a child or children for the purpose of adoption, prescribed illness, injury or quarantine or any combination thereof, or (b) in respect of a single pregnancy or a single placement of a child or children for the purpose of adoption, is fifteen.
12. A claimant is not entitled to be paid benefit in a benefit period until following the commencement of that benefit period he has served a two week waiting period that begins with a week of unemployment for which benefit would otherwise be payable. |
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| 18. (1) Nonobstant l'article 14 mais sous réserve des autres dispositions du présent article, des prestations initiales sont payables à une prestataire de la première catégorie qui fait la preuve de sa grossesse.
(2) Sous réserve du paragraphe 11(3), les prestations initiales prévues au présent article sont payables à une prestataire de la première catégorie pour chaque semaine de chômage comprise dans la période qui, en retenant la première en date des semaines en question : a) commence : (i) soit huit semaines avant la semaine présumée de son accouchement, (ii) soit avec la semaine de son accouchement; b) se termine : (i) soit avec la semaine qui précède immédiatement la première semaine où les prestations sont demandées et payables en vertu d'une autre disposition de la présente partie, (ii) soit dix-sept semaines après la dernière des deux semaines suivantes : (A) la semaine présumée de son accouchement, (B) la semaine de son accouchement. ...
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18. (1) Notwithstanding section 14 but subject to this section, initial benefit is payable to a major attachment claimant who proves her pregnancy.
(2) Subject to subsection 11(3), initial benefit is payable to a major attachment claimant under this section for each week of unemployment in the period (a) that begins (i) eight weeks before the week in which her confinement is expected, or (ii) with the week in which her confinement occurs, whichever is the earlier; and (b) that ends (i) with the week immediately preceding the first week for which benefit is claimed and payable pursuant to another section of this Part, or (ii) seventeen weeks after the later of (A) the week in which her confinement is expected, and (B) the week in which her confinement occurs, whichever is the earlier.
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| 20. (1) Nonobstant l'article 14 mais sous réserve des autres dispositions du présent article, des prestations initiales sont payables à un prestataire de la première catégorie qui fait la preuve qu'il est raisonnable pour lui de demeurer à la maison à cause du placement auprès de lui, en conformité avec les lois régissant l'adoption dans la province où il réside, d'un ou plusieurs enfants en vue de leur adoption.
(2) Sous réserve du paragraphe 11(3), les prestations initiales prévues au présent article sont payables pour chaque semaine de chômage comprise dans la période qui, en retenant la première en date des semaines en question : a) commence avec la semaine au cours de laquelle le ou les enfants sont réellement placés auprès de lui ; b) se termine : (i) soit dix-sept semaines après la semaine au cours de laquelle le ou les enfants sont ainsi placés, (ii) soit avec la semaine au cours de laquelle il n'est plus raisonnable pour ce prestataire de demeurer à la maison pour la raison visée au paragraphe (1), (iii) soit avec la semaine qui précède immédiatement la semaine où les prestations sont demandées et payables en vertu d'une autre disposition de la présente partie. |
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20. (1) Notwithstanding section 14 but subject to this section, initial benefit is payable to a major attachment claimant who proves that it is reasonable for that claimant to remain at home by reason of the placement with that claimant of one or more children for the purpose of adoption pursuant to the laws governing adoption in the province in which that claimant resides.
(2) Subject to subsection 11(3), initial benefit is payable under this section for each week of unemployment in the period (a) that begins with the week in which the child or children are actually placed with the major attachment claimant; and (b) that ends (i) seventeen weeks after the week in which the child or children are so placed, (ii) with the week in which it is no longer reasonable for the claimant to remain at home for the reason referred to in subsection (1), or (iii) with the week immediately preceding the week for which benefit is claimed and payable pursuant to another provision of this Part, whichever is the earliest.
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[24] Les dispositions suivantes sont entrées en vigueur le 18 novembre 1990. À l'exception de l'article 56, ces dispositions modifient l'ancienne Loi et forment ce que j'appelle les « nouvelles règles » . Ce sont les règles qui, selon Mme Nishri, doivent régir sa demande.
[25] L'article 56 énonce les critères permettant de déterminer si une demande doit être tranchée aux termes des anciennes ou des nouvelles règles. Ces dispositions comprennent ce que j'ai désigné comme étant les « règles transitoires » et Mme Nishri conteste leur constitutionnalité au chapitre de leur application à son égard.
Loi modifiant la Loi sur l'assurance-chômage et la Loi sur le ministère et sur la Commission de l'emploi et de l'immigration, L.C. 1990, ch. 40.
| 9. L'article 11 de la même loi est abrogé et remplacé par ce qui suit :
« 11. (1) Une fois la période de prestations établie, des prestations peuvent, à concurrence des maximums prévus au présent article, être versées au prestataire pour chaque semaine de chômage comprise dans cette période.
(2) Le nombre maximal de semaines pendant lesquelles des prestations peuvent être versées au cours d'une période de prestations - à l'exception de celles qui peuvent être versées pour l'une des raisons prévues au paragraphe (3) - est déterminé selon le tableau 2 de l'annexe en fonction du taux régional de chômage applicable au prestataire et du nombre de semaines pendant lesquelles il a occupé un emploi assurable au cours de la période de référence.
(3) Sous réserve du paragraphe (7), le nombre maximal de semaines pendant les-quelles des prestations peuvent être versées au cours d'une période de prestations est : a) dans le cas d'une grossesse, quinze semaines; b) dans le cas de soins à donner à un ou plusieurs nouveau-nés du prestataire ou à un ou plusieurs enfants placés chez le prestataire en vue de leur adoption, dix semaines; c) dans le cas de maladie, blessure ou mise en quarantaine prévue par les règlements, quinze semaines.
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9. Section 11 of the said Act is repealed and the following substituted therefor:
"11. (1) Where a benefit period has been established for a claimant, benefit may be paid to the claimant for each week of unemployment that falls in the benefit period, subject to the maximums established by this section.
(2) The maximum number of weeks for which benefit may be paid in a benefit period for any reasons other than those referred to in subsection (3) shall be determined in accordance with Table 2 of the schedule by reference to the regional rate of unemployment that applies to the claimant and the number of weeks of insurable employment of the claimant in the claimant's qualifying period.
(3) Subject to subsection (7), the maximum number of weeks for which benefit may be paid in a benefit period (a) for the reason of pregnancy is fifteen; (b) for the reason of caring for one or more new-born children of the claimant or one or more children placed with the claimant for the purpose of adoption is ten; and (c) for the reason of prescribed illness, injury or quarantine if fifteen. |
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| 14. (1) Les paragraphes 20(1) et (2) de la même loi sont abrogés et remplacés par ce qui suit :
« 20. (1) Par dérogation à l'article 14 mais sous réserve des autres dispositions du présent article, des prestations sont payables à un prestataire de la première catégorie pour demeurer à la maison pour prendre soin de son ou de ses nouveau-nés ou d'un ou plusieurs enfants placés auprès de lui en vue de leur adoption, en conformité avec les lois régissant l'adoption dans la province où il réside.
(2) Sous réserve de l'article 11, les prestations visées au présent article sont payables pour chaque semaine de chômage comprise dans la période qui : a) commence avec la semaine au cours de laquelle le ou les nouveau-nés arrivent à la maison ou le ou les enfants sont réellement placés auprès du prestataire en vue de leur adoption; b) se termine cinquante-deux semaines après la semaine au cours de laquelle le ou les nouveau-nés arrivent à la maison ou le ou les enfants sont ainsi placés. »
(2) les paragraphes 20(4) et (5) de la même loi sont abrogés et remplacés par ce qui suit : « (4) Les semaines de prestations payables en vertu du présent article peuvent être partagées entre le père et la mère. » |
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14. (1) Subsections 20(1) and (2) of the said Act are repealed and the following substituted therefor:
"20. (1) Notwithstanding section 14, but subject to this section, benefit is payable to a major attachment claimant to remain at home to care for one or more new-born children of that claimant or one or more children placed with that claimant for the purpose of adoption pursuant to the laws governing adoption in the province in which that claimant resides.
(2) Subject to section 11, benefit under this section is payable for each week of unemployment in the period (a) that begins with the week in which the new-born child or children arrive at the claimant's home or the child or children are actually placed with the claimant for the purpose of adoption; and (b) that ends fifty-two weeks after the week in which the new-born child or children arrive at the claimant's home or the child or children are actually placed with the claimant for the purpose of adoption."
(2) Subsections 20(4) and (5) of the said Act are repealed and the following substituted therefor: "(4) Weeks of benefit payable under this section may be divided between the parents of the child or children." |
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| 56. (1) Sous réserve des paragraphes (2) à (5), les dispositions de la Loi sur l'assurance-chômage abrogées par la présente loi continuent de s'appliquer au prestataire à l'égard duquel une période de prestations est établie avant leur abrogation. ... (5) Lorsqu'une période de prestations est établie au profit d'un prestataire avant l'entrée en vigueur de l'article 14 et que le prestataire aurait eu droit à des prestations en vertu de l'article 20 de la Loi sur l'assurance-chômage, modifié par l'article 14, si la période de prestations était établie après cette entrée en vigueur, le prestataire a droit aux prestations prévues par l'article 20 de cette loi, dans sa version modifiée, comme si la période de prestations était établie après l'entrée en vigueur de l'article 14, sous réserve des conditions suivantes : a) le prestataire doit avoir présenté une demande de prestations en vertu de l'article 20, dans sa version modifiée, au cours de sa période de prestations et ne doit pas remplir les conditions requises pour qu'une période de prestations soit établie en sa faveur à titre de prestataire de la première catégorie; b) le ou les enfants à l'égard desquels la demande est présentée doivent être nés ou placés chez le prestataire en vue de leur adoption après l'entrée en vigueur de l'article 14; c) le prestataire n'a pas droit à un nombre de semaines de prestations supérieur à celui auquel il aurait eu droit avant l'entrée en vigueur de l'article 14; d) lorsque le prestataire a, durant sa période de prestations, reçu des prestations en vertu des articles 20 à 20.2 de la Loi sur l'assurance-chômage dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de l'article 14, le nombre de semaines durant lesquelles il les a reçues est déduit du nombre de semaines de prestations auquel il a droit en vertu du présent paragraphe; ... |
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56. (1) Subject to subsections (2) to (5), any provision of the Unemployment Insurance Act repealed by a provision of this Act continues to apply to any claimant for whom a benefit period was established before the provision was repealed. ... (5) Where a claimant has established a benefit period before the coming into force of section 14, and the claimant would have been entitled to benefit under section 20 of the Unemployment Insurance Act, as amended by section 14, if the benefit period had been established after its coming into force, the claimant shall be entitled to benefit under the amended section 20 as if the benefit period had been established after the coming into force of section 14, subject to the following conditions: (a) the claimant must have made a claim for benefit under the amended section 20 within the benefit period and must not be qualified to establish a benefit period as a major attachment claimant at the time of making the claim; (b) the child or children in respect of whom the claim is made must have been born, or actually placed with the claimant for adoption, after the coming into force of section 14; (c) the claimant shall not be entitled to a greater number of weeks of benefit than the claimant would have been entitled to before the coming into force of section 14; (d) where the claimant has, during the benefit period, received benefit under sections 20 to 20.2 of the Unemployment Insurance Act, as it read immediately before the coming into force of section 14, the number of weeks of that benefit shall be deducted from the number of weeks of benefit to which the claimant would otherwise be entitled by virtue of this subsection; and |
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[26] Enfin, la disposition de la Charte pertinente quant à la présente demande prévoit :
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, ch. 11 (R.-U.).
| 15. (1) La Loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques. |
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15. (1) Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.
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C. ANALYSE
[27] Je commence l'analyse en examinant la décision rendue par le juge Strayer dans l'affaire Schachter, précitée, sur laquelle l'appelante fonde essentiellement son argumentation. À première vue, il semble possible d'établir une distinction d'avec l'arrêt Schachter, car la question qui y était soulevée consistait à savoir si le fait pour le législateur de priver un père naturel du droit de recevoir des prestations d'assurance-chômage alors qu'il demeurait à la maison pour prendre soin de son nouveau-né, un droit consenti aux pères adoptifs, portait atteinte à l'article 15. L'affaire dont nous sommes saisis est différente, en ce qu'il était loisible à M. Nishri de réclamer des prestations de congé parental en vertu des nouvelles règles et qu'il a décidé de ne pas le faire.
[28] Cependant, il est clair que le juge Strayer n'était pas d'avis qu'on pouvait corriger le vice entachant la législation attaquée simplement en accordant aux pères naturels le droit de demander un congé parental. Il a délivré un jugement déclaratoire (à la page 544), dont il a suspendu les effets jusqu'à ce que les modifications à la loi soient apportées, portant que tant que les dispositions relatives au droit des parents adoptifs de bénéficier d'un congé parental sont applicables,
le prestataire de la première catégorie qui est le père naturel ou la mère naturelle d'un nouveau-né devrait avoir droit à des prestations sous le régime de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage à l'égard du congé pris pour s'occuper de cet enfant, tout comme les parents adoptifs y ont droit. (Non souligné dans l'original.)
[29] Le juge Strayer s'est également attardé sur l'impact de la limite à l'époque de quinze semaines relative aux prestations spéciales qui, si elle avait été maintenue, aurait empêché une mère naturelle de réclamer à la fois des prestations de maternité et des prestations de congé parental. Il a conclu que, vu que les prestations de maternité étaient accordées non pas pour les fins des soins aux enfants mais en raison des effets physiques associés à la dernière étape de la grossesse et à la période post-natale sur la capacité de la femme à travailler, le fait de limiter les mères naturelles à un maximum de quinze semaines de prestations n'équivaudrait en pratique qu'à une égalité formelle entre les parents naturels et adoptifs. En conséquence, il a déclaré (à la page 546) :
dans un régime modifié destiné à accorder l'égalité aux parents naturels, on ne devrait pas priver la mère naturelle du droit aux prestations pour le soin des enfants, en tout ou en partie, parce qu'elle a reçu des prestations de grossesse dans la même période de prestations.
[30] Autrement dit, le juge Strayer estimait que les prestations de maternité étaient accordées en raison des effets physiques associés aux dernières semaines de la grossesse et à la naissance de l'enfant, alors que les parents adoptifs pouvaient se prévaloir des prestations de congé parental pour les fins des soins aux enfants. Par conséquent, dans la mesure où les prestations de congé parental étaient accordées aux parents adoptifs, il aurait été inconstitutionnel de refuser ces prestations à une mère naturelle au motif que les prestations de maternité qu'elle avait reçues, au regard d'une réalité que seules les femmes enceintes vivent, avaient épuisé le nombre maximal de semaines de prestations qu'elle pouvait réclamer dans une même période de prestations.
[31] La décision du juge Strayer doit cependant être appréciée à la lumière des développements subséquents. Tout d'abord, la Couronne n'a pas interjeté appel sur la validité de la disposition contestée, limitant son analyse au bien-fondé de la réparation accordée : [1990] 2 C.F. 129 (C.A.F.),inf. par [1992] 2 R.C.S. 679 (C.S.C.). S'exprimant au nom des juges majoritaires de la Cour suprême du Canada, le juge en chef Lamer a fait savoir que la Cour n'était pas du tout satisfaite (à la page 695) du refus de la Couronne de lui soumettre la question relative à l'article 15. Dans des motifs concourants distincts auxquels le juge L'Heureux-Dubé a souscrit, le juge La Forest est allé plus loin et a explicitement soulevé la question (à la page 727) de savoir si le juge Strayer s'était correctement prononcé sur l'article 15. À mon sens, ces commentaires affaiblissent inévitablement l'autorité jurisprudentielle que l'appelante peut tirer de la décision du juge Strayer dans l'affaire Schachter, précitée. Qui plus est, la Cour suprême a remédié à la violation de l'article 15 admise en appel par la Couronne, en interprétant de façon restrictive les dispositions trop limitatives, et non pas en accordant un jugement déclaratoire comme celui rendu par le juge Strayer.
[32] Ensuite, l'autorité jurisprudentielle de la décision du juge Strayer est d'autant plus limitée par le fait que la Cour suprême a subséquemment développé le concept constitutionnel d'égalité garanti par l'article 15, particulièrement dans l'arrêt Law c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, et par l'application de cet arrêt par notre Cour dans l'arrêt Sollbach c. Canada (1999), 252 N.R. (C.A.F.), dans lequel la Cour a confirmé la validité d'une limite imposée par la loi sur le nombre de semaines de prestations d'assurance-chômage qu'une personne pouvait réclamer, et ce malgré que cette limite ait eu pour effet, à l'égard de la demanderesse, qui était mère naturelle, de réduire la durée du congé parental auquel elle avait droit.
[33] En vertu de la loi en vigueur à l'époque, la demanderesse dans l'arrêt Sollbach, précité, pouvait bénéficier de vingt-sept semaines de prestations ordinaires d'assurance-chômage dans une même période de prestations. Après avoir reçu dix-huit semaines de prestations alors qu'elle se cherchait du travail, la demanderesse a demandé que ces semaines soient converties en semaines de prestations de maternité étant donné qu'elle était tombée enceinte. Les versements de prestations ont cessé après que la demanderesse eut reçu 12 semaines de prestations de maternité car, lorsque ses semaines de prestations ordinaires se sont ajoutées à ses semaines de prestations de maternité, elle avait atteint la limite de trente semaines qui était alors applicable aux prestations de maternité et de congé parental.
[34] La demanderesse a fait valoir que la limite de trente semaines ne pouvait, sur le plan constitutionnel, faire obstacle à son droit de recevoir toutes les prestations de maternité et de congé parental, car la limite imposée comportait des effets disproportionnellement préjudiciables à l'égard des femmes puisque elles seules peuvent tomber enceintes. Autrement dit, la demanderesse a plaidé qu'il était loisible aux femmes enceintes de réclamer intégralement les prestations de maternité et de congé parental, en plus des vingt-sept semaines de prestations « ordinaires » prévues pour les autres interruptions d'emploi par suite d'un chômage « involontaire » au cours d'une période où le prestataire aurait pu travailler.
[35] S'exprimant au nom de la Cour, le juge McDonald a rejeté l'argument de la demanderesse au motif que la limite relative aux prestations avait une portée plus générale à l'égard des personnes revendiquant des prestations spéciales. Il a donc déclaré (au paragraphe 9) :
Les femmes enceintes sont traitées exactement de la même façon que les hommes et les femmes en congéparental, et que les hommes et les femmes qui sont atteints d'une incapacité. Tous sont soumis à la limite de 30 semaines de prestations.
[36] La Cour a également débouté la demanderesse sur le fondement de l'arrêt Law, précité, car même si la loi avait un effet disproportionnellement préjudiciable à l'égard des femmes, comme l'avait fait valoir la demanderesse, on ne pouvait affirmer, pour reprendre les termes du juge Iacobucci dans l'arrêt Law, précité (à la page 529), que toute distinction établie entre les hommes et les femmes aux termes de ces dispositions de la Loi sur l'assurance-chômage représentait une
différence de traitement [qui] traduit une application stéréotypée de présumées caractéristiques personnelles ou de groupe ou [qui], par ailleurs, [...] perpétue ou favorise l'opinion que l'individu concernéest moins capable, ou moins digne d'être reconnu ou valoriséen tant qu'être humain ou que membre de la sociétécanadienne.
[37] Le juge McDonald a en outre noté que les dispositions relatives aux prestations de maternité accordaient à la demanderesse trois semaines additionnelles de prestations par rapport aux prestataires des prestations ordinaires d'assurance-chômage, et qu'elles avaient donc un objet d'amélioration. Dans l'arrêt Law, précité, le juge Iacobucci a déclaré (aux pages 539 et 540) que l'objet d'amélioration d'une disposition législative étayait la conclusion qu'elle ne portait pas atteinte à la dignité humaine essentielle.
[38] L'arrêt Sollbach, précité, ne faisait pas partie du recueil de jurisprudence et de doctrine de la défenderesse et, vu qu'il semblait être pertinent, la Cour a attiré l'attention de l'avocate à cet égard et a demandé qu'elle lui soumette des observations écrites. Ayant examiné ces observations, je suis d'avis que l'arrêt Sollbach, précité, se révèle pertinent quant aux questions soulevées dans la présente demande et qu'il limite effectivement l'applicabilité de la décision du juge Strayer dans l'affaire Schachter, précitée, même si la Cour ne s'y est pas référée.
[39] Premièrement, la conclusion de la Cour selon laquelle la limite relative à la durée des prestations d'assurance-chômage n'était pas discriminatoire à l'égard des femmes, du fait qu'elle s'appliquait à un certain nombre de prestations payables en vertu de la Loi, est également applicable à la disposition transitoire contestée en l'espèce. À quelques exceptions près, le paragraphe 56(5) s'applique en général à toutes les prestations spéciales et exclut de l'application des nouvelles règles les demandeurs au profit desquels une période de prestations a déjà été établie avant le 18 novembre 1990 sous le régime des anciennes règles.
[40] Deuxièmement, la conclusion du juge McDonald portant que, même si la limite imposée aux prestations avait des effets disproportionnellement préjudiciables à l'égard des femmes, elle ne satisfaisait pas au critère de discrimination dégagé par l'arrêt Law, précité, semble s'appliquer également à la disposition contestée en l'espèce. Limiter les prestations de maternité des mères naturelles à quinze semaines ne peut raisonnablement être perçu comme étant un acte correspondant à l'application d'un stéréotype pernicieux ou une négation de la valeur de la mère naturelle, même si les parents adoptifs ont obtenu un congé pour prendre soin de leurs enfants et qu'il serait en effet peut-être plus facile pour les pères biologiques que pour les mères naturelles d'y être admissibles.
[41] Troisièmement, l'avertissement lancé dans l'arrêt Law, précité, et invoqué dans l'arrêt Sollbach, précité, portant que l'objet d'amélioration d'une disposition législative est une indication qu'elle ne viole pas l'article 15, s'applique aussi à la présente affaire. Par conséquent, puisque l'un des motifs à la base de la contestation dans l'affaire Schachter, précitée, du refus d'accorder un congé parental aux pères biologiques consistait à dire que ce refus privait en réalité les femmes de choisir de retourner au travail ou d'avoir l'occasion de partager les responsabilités liées aux soins des autres enfants dans la famille, le fait pour les modifications de 1990 d'étendre l'admissibilité au congé parental aux pères biologiques a amélioré la situation des femmes. Qui plus est, les mères naturelles dont les nouveau-nés étaient venus au monde après le 18 novembre 1990 ou au profit desquelles aucune période de prestations n'avait été établie à cette date avaient droit à la fois à un congé de maternité et à un congé parental. Il s'agit là d'une preuve que les anciennes règles appliquées à l'égard de Mme Nishri n'étaient pas discriminatoires à son endroit pour des motifs fondés sur le sexe, dans le sens constitutionnel, même s'il pouvait être plus facile pour les pères biologiques que pour les mères naturelles de remplir les conditions d'admissibilité au congé parental.
[42] En outre, la présente affaire porte sur des dispositions de nature transitoire. Plus particulièrement dans le contexte des législations complexes telles que l'assurance-chômage, où le coût total du programme est un facteur pertinent quant à sa mise sur pied, le législateur devrait jouir d'une certaine marge de manoeuvre pour déterminer où il doit tracer la ligne entre les demandes de prestations qui tombent sous le coup des anciennes règles et celles qui tombent sous le coup des nouvelles règles, un exercice qui semble presque à coup sûr arbitraire aux yeux de ceux qui tombent du mauvais côté de la ligne de démarcation.
[43] Par conséquent, si le bébé de Mme Nishri était né dix semaines plus tard, ou si elle avait reporté sa demande de congé de maternité, elle aurait été admissible au congé parental. Cependant, il ne s'agit pas d'un motif établissant qu'il y aurait eu violation du droit constitutionnellement protégé à l'égalité et à l'absence de discrimination. Toute tentative de la part d'une cour de faire du rafistolage pour des raisons constitutionnelles à un ensemble de dispositions complexes et liées entre elles, dans une tentative de mettre fin à l'arbitraire apparent d'un processus valable d'imposition d'une limite dans le cadre d'un régime de prestations, a toutes les chances de générer ses propres anomalies, même lorsque les effets préjudiciables de la disposition attaquée ne sont pas indifférenciés quant à leur impact.
D. CONCLUSION
[44] Pour ces motifs, je rejetterais la demande de contrôle judiciaire, mais sans dépens, compte tenu des circonstances présentes.
« John M. Evans »
J.C.A.
« Je souscris aux présents motifs.
J. Richard, juge en chef »
« Je souscris aux présents motifs.
K. Sharlow, J.C.A. »
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION D'APPEL
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NO DU GREFFE : A-302-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : DIANE NISHRI c. LA REINE
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 23 février 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE EVANS, J.C.A.
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE SHARLOW, J.C.A.
EN DATE DU : 12 avril 2001
ONT COMPARU :
Mme Diane Nishri LA DEMANDERESSE AGISSANT
EN SON PROPRE NOM
Mme Janice Rodgers POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada
Toronto (Ontario)
Date : 20010412
Dossier : A-302-99
Ottawa (Ontario), le 12 avril 2001.
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE EVANS
LE JUGE SHARLOW
ENTRE :
DIANE NISHRI
demanderesse
- et -
LA REINE
défenderesse
JUGEMENT
La présente demande de contrôle judiciaire est rejetée sans dépens.
« J. Richard »
Juge en chef
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.