Date : 20031020
Dossier : A-567-02
Référence : 2003 CAF 383
CORAM : LE JUGE LINDEN
ENTRE :
L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
demanderesse
et
GUY ELINAR WESTPHAL-LARSEN
défendeur
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 24 juin 2003
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 20 octobre 2003
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE PELLETIER
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20031020
Dossier : A-567-02
Référence : 2003 CAF 383
CORAM : LE JUGE LINDEN
ENTRE :
L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
demanderesse
et
GUY ELINAR WESTPHAL-LARSEN
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Le 31 juillet 2000, le défendeur Guy Elinar Westphal-Larsen est arrivé à l'Aéroport international de Vancouver sur un vol en provenance d'Amsterdam. Au cours du vol, il a rempli la Carte de déclaration douanière qu'il a présentée à un représentant de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'ADRC) à son arrivée. Il a déclaré sur cette carte qu'il n'apportait avec lui au Canada aucun des produits mentionnés dans une liste de produits désignés, notamment la viande. En raison de l'éclosion de la fièvre aphteuse en Hollande, toutes les arrivées en provenance de ce pays ont été soumises à une inspection complète, notamment l'inspection des bagages par rayon-x. Avant que ses bagages n'atteignent l'appareil à rayon-x, le défendeur a déclaré à un représentant de l'Agence canadienne d'inspection des aliments qu'il y avait du salami dans ses bagages.
[2] Le défendeur a été interrogé par le représentant qui lui a demandé pourquoi il avait déclaré sur sa carte qu'il n'apportait avec lui aucune viande au Canada. Il a expliqué qu'il croyait que la question figurant sur la Carte de déclaration douanière visait la viande non apprêtée comme le steak. Le représentant, prétendant que le défendeur avait importé au Canada un sous-produit animal sans respecter les exigences de l'article 40 du Règlement sur la santé des animaux, DORS/2000-187 (le Règlement), lui a remis un procès-verbal comportant une amende, et ce, en vertu des pouvoirs que confère le paragraphe 7(2) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire, L.C. 1995, ch. 40 (la Loi agroalimentaire).
[3] Le défendeur a invoqué son droit de faire examiner par le ministre la violation à l'alinéa 9(2)b) de la Loi agroalimentaire. Le ministre a confirmé la violation. Le défendeur a ensuite renvoyé l'affaire pour examen à la Commission de révision constituée en vertu de la Loi agroalimentaire. L'essentiel de la décision rendue par la Commission de révision est reproduit ci-dessous :
[traduction]
Le procès verbal daté du 31 juillet 2001, allègue que le demandeur, vers 18 h 20, le 31 juillet 2001, à l'aéroport international de Vancouver, a commis une violation, notamment : « l'importation d'un sous-produit animal, c.-à-d., de la viande, sans respecter les exigences prescrites » , en contravention de l'article 40 du Règlement sur la santé des animaux qui est ainsi libellé :
40. Il est interdit d'importer un sous-produit animal, du fumier ou une chose contenant un sous-produit animal ou du fumier, sauf en conformité avec la présente partie.
Le Règlement sur la santé des animaux a été pris en vertu de la Loi sur la santé des animaux. Le Règlement est subordonné à la Loi et doit être lu conjointement avec elle. L'obligation principale d'une personne important un sous-produit animal au Canada est mentionnée au paragraphe 16(1) de la Loi qui est ainsi libellé :
16. (1) L'importateur d'animaux, de produits ou sous-produits de ceux-ci, d'aliments pour animaux ou de produits vétérinaires biologiques, ainsi que de toute autre chose soit se rapportant aux animaux, soit contaminée par une maladie ou une substance toxique, les présente, au plus tard à l'importation, à un inspecteur, à un agent d'exécution ou à un agent des douanes qui peut les examiner lui-même ou les retenir jusqu'à ce que l'inspecteur ou l'agent d'exécution s'en charge.
Par conséquent, un importateur qui se conforme au présent paragraphe ne peut pas contrevenir à l'article 40 du Règlement.
Le ministre, dans sa décision, considère comme avéré que, avant le contrôle par rayon x, le demandeur a déclaré de vive voix à l'inspecteur de la défenderesse qu'il avait un salami et qu'il l'a montré. Ayant agi de la sorte, le demandeur a satisfait aux exigences du paragraphe 16(1) de la Loi sur la santé des animaux.
((Dossier du demandeur, p. 7) [Non souligné dans l'original.])
[4] La demanderesse, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, soumet la présente demande de contrôle judiciaire de la décision rendue par la Commission de révision. Malgré que le défendeur ne participe pas à la présente instance, le demandeur nous presse d'entendre l'affaire au fond et de rendre des motifs concernant la question soulevée par les motifs de la Commission de révision. La Commission de révision a rendu une décision semblable dans un certain nombre d'autres affaires, ce qui, apparemment, crée un problème d'ordre pratique au demandeur. La Cour a convenu d'instruire l'affaire de la manière proposée par le demandeur.
[5] Le demandeur prétend que la Commission de révision a mal interprété les dispositions législatives. Le demandeur prétend que la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21 (la Loi) et le Règlement sur la santé des animaux (le Règlement) peuvent être interprétés de façon harmonieuse. Le paragraphe 16(1) de la Loi impose à l'importateur d'animaux, de produits ou sous-produits de ceux-ci, l'obligation de présenter les animaux, les produits ou sous-produits de ceux-ci à un inspecteur au plus tard à l'importation. Cette disposition ne fait tout simplement qu'imposer l'obligation de divulguer que des biens sont importés au Canada. Par conséquent, l'importation de ces biens est régie par les dispositions législatives applicables, en l'espèce, le Règlement.
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[6] Les dispositions législatives pertinentes au cas qui nous intéresse prévoient ce qui suit :
| Loi sur la santé des animaux
2(1) « sous-produit animal » Notamment la chair, les abats et les issues, y compris les poils, plumes, sabots, cornes, peaux, cuir, laine, sang - de même que ses composants - et os, ainsi que toute chose contenant ces éléments.
« produit animal » Notamment la crème, les oeufs et le lait; y sont assimilés les ovules non fécondés et le sperme.
[. . .] |
|
Health of Animals Act
2(1) "animal by-product" includes blood or any of its components, bones, bristles, feathers, flesh, hair, hides, hoofs, horns, offal, skins and wool, and any thing containing any of those things;
"animal product" includes cream, eggs, milk, non-fertilized ova and semen;
|
|
|
|
|
| . . .16. (1) L'importateur d'animaux, de produits ou sous-produits de ceux-ci, d'aliments pour animaux ou de produits vétérinaires biologiques, ainsi que de toute autre chose soit se rapportant aux animaux, soit contaminée par une maladie ou une substance toxique, les présente, au plus tard à l'importation, à un inspecteur, à un agent d'exécution ou à un agent des douanes qui peut les examiner lui-même ou les retenir jusqu'à ce que l'inspecteur ou l'agent d'exécution s'en charge. |
|
16. (1) Where a person imports into Canada any animal, animal product, animal byproduct, animal food or veterinary biologic, or any other thing used in respect of animals or contaminated by a disease or toxic substance, the person shall, either before or at the time of importation, present the animal, animal product, animal by-product, animal food, veterinary biologic or other thing to an inspector, officer or customs officer who may inspect it or detain it until it has been inspected or otherwise dealt with by an inspector or officer. |
|
|
|
|
| Règlement sur la santé des animaux
40. Il est interdit d'importer un sous-produit animal, du fumier ou une chose contenant un sous-produit animal ou du fumier, sauf en conformité avec la présente partie. |
|
Health of Animals Regulations
40. No person shall import into Canada an animal by-product, manure or a thing containing an animal by-product or manure except in accordance with this Part. |
|
|
|
|
| 41.(2) Il est permis d'importer un sous-produit animal, du fumier ou une chose contenant un sous-produit animal, autre qu'une chose visée aux articles 45, 46, 47, 47.1, 49, 50, 51, 51.2 et 53, d'un pays autre que les États-Unis, ou d'une partie d'un tel pays, si : |
|
41(2) A person may import into Canada from a country or a part of a country that is not the United States an animal by-product, manure or a thing containing an animal by-product or manure, other than a thing described in section 45, 46, 47, 47.1, 49, 50, 51, 51.2 or 53, if |
|
|
|
|
| a) d'une part, le pays d'origine ou la partie de pays est désigné comme étant exempt de toute maladie déclarable ou de toute autre épizootie grave que l'espèce de laquelle provient la chose est susceptible de contracter et qui peut être transmise au Canada par la chose; |
|
(a) the country of origin or part of such a country is designated as free of any reportable disease or any other serious epizootic disease to which the species that produced the thing is susceptible and which can be transmitted by the thing; and |
|
|
|
|
| b) d'autre part, l'importateur présente un certificat signé par un fonctionnaire du gouvernement du pays d'origine de la chose attestant que le pays d'origine ou la partie de ce pays est celui visé à l'alinéa a). |
|
(b) the person produces a certificate signed by an official of the government of the country of origin that shows that the country of origin or part of such a country is the designated country or part thereof referred to in paragraph (a). |
|
|
|
|
| Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire
2. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
« loi agroalimentaire » La Loi sur les produits agricoles au Canada, la Loi sur la médiation en matière d'endettement agricole, la Loi relative aux aliments du bétail, la Loi sur les engrais, la Loi sur la santé des animaux, la Loi sur l'inspection des viandes, la Loi sur les produits antiparasitaires, la Loi sur la protection des végétaux ou la Loi sur les semences. |
|
Agriculture and Agri-Food Administrative Monetary Penalties Act
2. In this Act,
"agri-food Act" means the Canada Agricultural Products Act, the Farm Debt Mediation Act, the Feeds Act, the Fertilizers Act, the Health of Animals Act, the Meat Inspection Act, the Pest Control Products Act, the Plant Protection Act or the Seeds Act; |
|
|
|
|
| 4. (1) Le ministre peut, par règlement : |
|
|
|
|
|
|
| 4. (1) The Minister may make regulationsa) désigner comme violation punissable au titre de la présente loi la contravention - si elle constitue une infraction à une loi agroalimentaire : |
|
(a) designating as a violation that may be proceeded with in accordance with this Act |
|
|
|
|
| (i) aux dispositions spécifiées d'une loi agroalimentaire ou de ses règlements, |
|
(i) the contravention of any specified provision of an agri-food Act or of a regulation made under an agri-food Act, |
|
|
|
|
| 18. (1) Le contrevenant ne peut invoquer en défense le fait qu'il a pris les mesures nécessaires pour empêcher la violation ou qu'il croyait raisonnablement et en toute honnêteté à l'existence de faits qui, avérés, l'exonéreraient. |
|
18. (1) A person named in a notice of violation does not have a defence by reason that the person (a) exercised due diligence to prevent the violation; or (b) reasonably and honestly believed in the existence of facts that, if true, would exonerate the person. |
|
|
|
|
| Règlement sur les sanctions en matière d'agriculture et agroalimentaire
2. L'infraction à une disposition de la Loi sur la santé des animaux, de la Loi sur la protection des végétaux ou de leurs règlements, à tout arrêté ou toute catégorie d'arrêtés pris par le ministre au titre de la Loi sur la protection des végétaux, ou à toute obligation ou catégorie d'obligations - par refus ou omission de l'accomplir - découlant de la Loi sur la santé des animaux ou de la Loi sur la protection des végétaux, qui figure à la colonne 1 de l'annexe 1, est une violation punissable au titre de la Loi. |
|
Agriculture and Agri-Food Administrative Monetary Penalties Regulations
2. The contravention of a provision of the Health of Animals Act or the Plant Protection Act or of a regulation made under these Acts, or the contravention of an order - or class of orders - made by the Minister under the Plant Protection Act, or the refusal or neglect to perform any specified duty - or class of duties - imposed by or under the Health of Animals Act or the Plant Protection Act that is set out in column 1 of an item of Schedule 1, is a violation that may be proceeded with in accordance with the Act. |
|
|
|
|
| Annexe 1 Partie 1 Section 2 Règlement sur la santé des animaux
Item 79. Article 40. Importer un sous-produit animal sans se conformer aux exigences prévues. Grave |
|
Schedule 1 Part 1 Division 2 Health of Animals Regulations
Item 79. Section 40. Import an animal by-product without meeting the prescribed requirements. Serious
|
|
|
|
|
[7] La première question en litige est de savoir quelle est la norme de contrôle qui s'applique à la décision rendue par la Commission de révision. En appliquant le cadre analytique énoncé dans l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, je remarque que la Commission de révision n'est pas protégée par une clause privative. L'article 12 de la Loi sur les produits agricoles au Canada, L.R. 1985 (4e suppl.), ch. 20, la loi en vertu de laquelle la Commission de révision a été instituée, prévoit que les décisions de la Commission ne sont susceptibles de révision qu'au titre de la Loi sur la Cour fédérale, ce qui veut dire, selon moi, que ses décisions ne sont susceptibles de révision que pour les motifs énumérés au paragraphe 18.1(4) de cette loi, notamment l'erreur de droit. La question dont la Commission est saisie est une pure question d'interprétation de la loi qui ne fait pas appel à ses connaissances spécialisées dans le domaine de l'agriculture et de l'industrie agroalimentaire. Par conséquent, on ne saurait prétendre que la Commission possède à l'égard de la question en cause une expertise comparable à celle de la Cour. L'instance particulière qui a donné lieu à la présente demande comporte une pénalité administrative pour inobservation de certaines dispositions réglementaires. La Commission n'était donc pas obligée de se livrer à ce genre d'analyse polycentrique à l'égard de laquelle une cour siégeant en contrôle judiciaire doit faire preuve d'une certaine retenue. Compte tenu de l'ensemble de ces facteurs, je conclus que la norme de contrôle de la Commission de révision quant à la question soulevée par la présente demande est celle de la décision correcte.
[8] J'en viens maintenant à la question de fond. Si je comprends bien la prétention du demandeur, la combinaison de l'article 16 de la Loi et de l'article 40 (et les articles connexes) du Règlement fait en sorte que la présentation d'une chose à l'inspection comporte des risques. Le demandeur estime que le fait de présenter une chose à l'inspection au moment de l'importation équivaut à importer la chose et expose l'importateur à des sanctions administratives si la chose en est une qui ne respecte pas la norme établie. Le demandeur invoque à cet égard l'article 18 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire qui prévoit que le contrevenant ne peut invoquer en défense le fait qu'il a pris les mesures nécessaires pour empêcher la violation. La question de savoir si des pénalités administratives seront imposées relève du pouvoir discrétionnaire conféré à l'inspecteur.
[9] Selon la Commission de révision, lorsque le législateur a autorisé l'importateur à présenter la chose à l'inspection au moment de l'importation, il n'est pas possible qu'il ait voulu exposer l'importateur à des pénalités administratives si la chose n'est pas admissible à l'importation au Canada. Dès que la chose est présentée à l'inspection, l'objectif de la loi est atteint. La question de savoir si la chose est admissible à l'importation est une question qui ne donne pas ouverture à l'imposition d'une pénalité. Le seul moment où l'article 40 exposerait un importateur à des pénalités est lorsque l'importateur n'a pas présenté la chose à l'inspection. Si la chose est présentée à l'inspection et qu'elle est déclarée non admissible à l'importation au Canada, alors elle doit être renvoyée du Canada conformément à l'article 18 de la Loi ou confisquée au profit de la Couronne conformément à l'article 17 de la Loi. Dans un cas comme dans l'autre, la chose n'entre pas au Canada et l'objectif de la loi est atteint.
[10] Je ne souscris guère à la prétention du demandeur que l'importation au Canada de choses dérivées d'animaux est un acte de responsabilité absolue, exposant l'importateur à l'imposition de pénalités administratives discrétionnaires. L'imposition de pénalités sur une base discrétionnaire est arbitraire. C'est une chose que de faire du défaut de présenter des biens à l'inspection une infraction de responsabilité absolue; c'est une toute autre chose que de faire de la présentation de biens non admissibles à un inspecteur une infraction de responsabilité absolue, ce qu'a pour effet pratique la position adoptée par le demandeur.
[11] D'autre part, il est difficile de s'opposer à la prétention que le législateur a utilisé les mots « importer » et « importation » partout dans la Loi et dans le Règlement. Si la chose est présentée à l'inspection « au moment de l'importation » , et selon le Règlement le fait d' « importer » cette chose constitue une infraction, il est raisonnable de conclure qu'au moment où elle a été présentée, elle avait été importée, ce qui avait pour conséquence d'exposer l'importateur à une pénalité. De plus, les recours possibles dans le cas de biens qui ne sont pas admissibles à l'importation au Canada, c'est-à-dire la confiscation (art. 17) ou un ordre de renvoi du Canada (art. 18) dépendent tous les deux que l'on ait conclu que dans les faits la chose a été importée au Canada. Il est difficile de voir comment une chose qui a été présentée au moment de l'importation et dont on a ordonné la confiscation pour le motif qu'elle a été importée illégalement au Canada, ne devrait pas être considérée comme ayant été importée aux fins de l'interdiction visée à l'article 40 du Règlement. Contrairement à l'opinion de la Commission, il ne s'agit pas d'une question qui a trait à la primauté de la Loi sur le Règlement.
[12] Malgré la sévérité du résultat, je ne puis convenir que le mot « importer » signifie une chose lorsqu'il est utilisé dans l'article 40 (comme racine du mot « importation » ) et signifie autre chose lorsqu'il est utilisé dans l'article 16 de la Loi. Si une chose est présentée au moment de l'importation, elle doit avoir été importée. Si elle a été importée, alors l'article 40 du Règlement s'applique.
[13] Par conséquent, la décision de la Commission doit être annulée et renvoyée pour nouvelle décision. Toutefois, pour donner suite à la demande formulée par le demandeur que la Cour donne certaines directives, j'ajouterais les commentaires qui suivent.
[14] L'ensemble des intéressés semble avoir tenu pour acquis que les procédures contre le défendeur ont été engagées à juste titre en vertu de la Loi sur la santé des animaux. La Loi sur l'inspection des viandes, L.R. 1985 (1er suppl.), ch. 25, est une loi qui s'applique à l'importation de produits de viande au Canada. Elle exige que les produits de viande importés soient présentés à l'inspection au moment de l'importation, sous réserve de certaines exceptions mentionnées dans le règlement adopté sous son empire. La Commission peut juger utile d'examiner si la violation imputée au défendeur peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire pour le motif que la Loi et le Règlement dont on allègue la violation, ne s'appliquent pas à l'importation d'un salami destiné à la consommation humaine.
[15] Si la Commission conclut que la Loi sur l'inspection des viandes ne s'applique pas aux faits de l'espèce et que la Loi sur la santé des animaux est la loi applicable, elle peut toutefois juger utile d'examiner si l'article 40 du Règlement s'applique aux faits de l'espèce. Cette disposition ne s'applique qu'à l'importation de sous-produits animaux qui sont énumérés dans la Loi sur la santé des animaux et comprennent une gamme de produits impropres à la consommation, la seule exception étant la « chair » . On semble avoir tenu pour acquis qu'un salami était un sous-produit animal, peut-être parce que l'on croyait qu'il était visé par le mot « chair » . La Commission devrait examiner si cette présomption est bien fondée.
[16] Par conséquent, la décision rendue par la Commission de révision est annulée et l'affaire est renvoyée pour nouvelle décision. Comme le défendeur n'a pas comparu, la Cour n'adjuge aucuns dépens.
_ J.D. Denis Pelletier _
Juge
« Je souscris aux présents motifs
A.M. Linden, juge »
« Je souscris aux présents motifs
Marshall Rothstein, juge »
Traduction certifiée conforme
Claude Leclerc, LL.B., trad. a.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-567-02
INTITULÉ : L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS c.
GUY ELINAR WESTPHAL-LARSEN
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 24 JUIN 2003
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR : LE JUGE PELLETIER
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LINDEN
LE JUGE ROTHSTEIN
DATE DES MOTIFS : LE 20 OCTOBRE 2003
COMPARUTIONS :
Geoffrey S. Lester POUR LA DEMANDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Morris Rosenberg POUR LA DEMANDERESSE
Sous-procureur général du Canada