Date : 20030121
Dossier : A-17-02
Référence neutre : 2003 CAF 25
CORAM : LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
RÉMI ROYER
appelant
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Montréal (Québec), le 16 janvier 2003.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 janvier 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NOËL
LE JUGE PELLETIER
Date : 20030121
Dossier : A-17-02
Référence neutre : 2003 CAF 25
CORAM : LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
RÉMI ROYER
appelant
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Cet appel porte sur la légalité de l'article 71 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (le Règlement), qui permet de contraindre un détenu coupable d'un certaine infraction disciplinaire « de fournir un échantillon d'urine tous les mois jusqu'à ce qu'il ait fourni trois échantillons négatifs successifs » .
Les faits
[2] Le 22 septembre 2000, l'appelant, un détenu, est l'objet d'une demande d'échantillon d'urine faite dans le cadre d'un programme de contrôle au hasard établi en vertu de l'alinéa 54b) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté conditionnelle (la Loi). Le résultat de l'analyse est positif.
[3] Le 25 octobre 2000, l'appelant est déclaré coupable aux termes de l'alinéa 40k) de la Loi d'avoir « introduit dans son corps une substance intoxicante » . Il est condamné à une amende de 25 $ en vertu de l'alinéa 44(1)d) de la Loi. Il est par ailleurs avisé, aux termes de l'article 71 du Règlement, qu'à compter du mois de novembre 2000, il devra fournir un échantillon d'urine tous les mois jusqu'à ce qu'il ait fourni trois échantillons négatifs successifs.
[4] Le 27 novembre 2000, en application de l'article 71 du Règlement, l'appelant reçoit « un avis pour fournir un échantillon d'urine » . Il refuse de s'exécuter et est accusé d'avoir « désobéi à l'ordre légitime d'un agent » au sens de l'alinéa 40a) de la Loi. Il sera éventuellement acquitté pour un vice de forme. Cet avis n'est pas en litige.
[5] Le 18 décembre 2000, le 11 janvier 2001, le 27 février 2001 et le 13 mars 2001, il reçoit d'autres avis émis en application de l'article 71 du Règlement. Ce sont les avis en litige. Il refuse à chaque fois de s'exécuter, au motif que l'article 71 du Règlement est illégal. L'avis d'accusation réfère, à chaque fois, à l'alinéa 40l) de la Loi.
[6] Le 4 avril 2001, à la suite d'une audition disciplinaire tenue relativement à chacun des avis d'accusation susdits, le Président indépendant reconnaît l'appelant coupable des quatre infractions et le condamne à une amende de 50 $ et à la détention pendant dix fins de semaine.
[7] L'appelant dépose quatre demandes de contrôle judiciaire, qui font l'objet d'une audition commune. Le 12 décembre 2001, le juge des requêtes rejette les quatre demandes. D'où le présent appel qui consolide les quatre dossiers.
Les principales dispositions législatives et réglementaires applicables
[8] Les dispositions de la Loi et des Règlements applicables en l'espèce sont les suivantes :
| Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition
Régime disciplinaire
[...]
39. Seuls les articles 40 à 44 et les règlements sont à prendre en compte en matière de discipline.
40. Est coupable d'une infraction disciplinaire le détenu qui_: a) désobéit à l'ordre légitime d'un agent; [...] k) introduit dans son corps une substance intoxicante; l) refuse ou omet de fournir l'échantillon d'urine qui peut être exigé au titre des articles 54 ou 55;
[...]
44. (1) Le détenu déclaré coupable d'une infraction disciplinaire est, conformément aux règlements pris en vertu des alinéas 96i) et j), passible d'une ou de plusieurs des peines suivantes_: a) avertissement ou réprimande; b) perte de privilèges; c) ordre de restitution; d) amende; e) travaux supplémentaires; f) isolement pour un maximum de trente jours, dans le cas d'une infraction disciplinaire grave.
[...]
Fouilles et Saisies
[...]
54. L'agent peut obliger un détenu à lui fournir un échantillon d'urine dans l'un ou l'autre des cas suivants_: a) il a obtenu l'autorisation du directeur et a des motifs raisonnables de croire que le détenu commet ou a commis l'infraction visée à l'alinéa 40k) et qu'un échantillon d'urine est nécessaire afin d'en prouver la perpétration; b) il le fait dans le cadre d'un programme réglementaire de contrôle au hasard, effectué sans soupçon précis, périodiquement et, selon le cas, conformément aux directives réglementaires du commissaire; c) l'analyse d'urine est une condition - imposée par règlement - de participation à un programme ou une activité réglementaire de désintoxication ou impliquant des contacts avec la collectivité.
55. L'agent ou toute autre personne autorisée par le Service peut obliger un délinquant à lui fournir un échantillon d'urine_: a) soit sur-le-champ lorsque la permission de sortir, le placement à l'extérieur ou la libération conditionnelle ou d'office sont assortis de conditions interdisant la consommation de drogues ou d'alcool et que l'agent ou la personne a des motifs raisonnables de soupçonner la contravention à une de ces conditions; b) soit régulièrement lorsque la permission de sortir, le placement à l'extérieur ou la libération conditionnelle ou d'office sont assortis de conditions interdisant la consommation de drogues ou d'alcool.
56. La prise d'échantillon d'urine fait obligatoirement l'objet d'un avis à l'intéressé la justifiant et exposant les conséquences éventuelles d'un refus.
57. (1) Lorsque la prise est faite au titre de l'alinéa 54a), l'intéressé doit, auparavant, avoir la possibilité de présenter ses observations au directeur.
(2) De même, dans les cas où il est tenu de fournir régulièrement un échantillon d'urine en application de l'article 55, il doit avoir la possibilité de présenter à la personne désignée par règlement des observations au sujet de l'espacement des prises.
Règlements
96. Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements_: [...] m) précisant la procédure à suivre pour les analyses d'urine et les conséquences des résultats de ces analyses; ...
|
|
Corrections and Conditional Release Act
Discipline
[...]
39. Inmates shall not be disciplined otherwise than in accordance with sections 40 to 44 and the regulations.
40. An inmate commits a disciplinary offence who (a) disobeys a justifiable order of a staff member; [...] (k) takes an intoxicant into the inmate's body; (l) fails or refuses to provide a urine sample when demanded pursuant to section 54 or 55;
[...]
44. (1) An inmate who is found guilty of a disciplinary offence is liable, in accordance with the regulations made under paragraphs 96(i) and (j), to one or more of the following: (a) a warning or reprimand; (b) a loss of privileges; (c) an order to make restitution; (d) a fine; (e) performance of extra duties; and (f) in the case of a serious disciplinary offence, segregation from other inmates for a maximum of thirty days.
[...]
Search and Seizure
[...]
54. Subject to section 56 and subsection 57(1), a staff member may demand that an inmate submit to urinalysis (a) where the staff member believes on reasonable grounds that the inmate has committed or is committing the disciplinary offence referred to in paragraph 40(k) and that a urine sample is necessary to provide evidence of the offence, and the staff member obtains the prior authorization of the institutional head; (b) as part of a prescribed random selection urinalysis program, conducted without individualized grounds on a periodic basis and in accordance with any Commissioner's Directives that the regulations may provide for; or (c) where urinalysis is a prescribed requirement for participation in (i) a prescribed program or activity involving contact with the community, or (ii) a prescribed substance abuse treatment program.
55. Subject to section 56 and subsection 57(2), a staff member, or any other person so authorized by the Service, may demand that an offender submit to urinalysis (a) at once, where the staff member or other authorized person has reasonable grounds to suspect that the offender has breached any condition of a temporary absence, work release, parole or statutory release that requires abstention from alcohol or drugs, in order to monitor the offender's compliance with that condition; or (b) at regular intervals, in order to monitor the offender's compliance with any condition of a temporary absence, work release, parole or statutory release that requires abstention from alcohol or drugs.
56. Where a demand is made of an offender to submit to urinalysis pursuant to section 54 or 55, the person making the demand shall forthwith inform the offender of the basis of the demand and the consequences of non-compliance.
57. (1) An inmate who is required to submit to urinalysis pursuant to paragraph 54(a) shall be given an opportunity to make representations to the institutional head before submitting the urine sample. (2) An offender who is required to submit to urinalysis at regular intervals pursuant to section 55 shall be given reasonable opportunities to make representations to the prescribed official in relation to the length of the intervals.
Regulations
96. The Governor in Council may make regulations [...] (m) prescribing the procedures to be followed in conducting a urinalysis and the consequences of the results of a urinalysis; ...
|
| Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition
Prises et analysesd'échantillons d'urine
[...]
71. En plus de toute peine qui lui est infligée aux termes du paragraphe 44(1) de la Loi, le détenu qui est déclaré coupable d'une infraction disciplinaire visée à l'alinéa 40k) de la Loi peut être tenu de fournir un échantillon d'urine tous les mois jusqu'à ce qu'il ait fourni trois échantillons négatifs successifs. |
|
Corrections and Conditional Release Regulations
Urinalysis Testing [...]
71. Where an inmate is found guilty of a disciplinary offence referred to in paragraph 40(k) of the Act, the inmate may, in addition to any sanction imposed pursuant to subsection 44(1) of the Act, be required to provide a sample each month until three consecutive negative monthly samples have been provided. |
L'analyse
[9] La Loi, aux articles 46 à 67, dans un chapitre consacré aux « Fouilles et Saisies » , établit ce qui me paraît être un code législatif complet relativement à la « fouille des détenus » , la « fouille des cellules » la « fouille des visiteurs » .
[10] La fouille des détenus fait l'objet des articles 47 à 58. Il y est question de fouille à nu (art. 48), de fouille par palpation (art. 49), de fouille par radiographies (art. 51) et de prise d'échantillon d'urine (art. 54 à 57).
[11] En matière d'échantillon d'urine, l'article 54 identifie trois cas dans lesquels un détenu peut être contraint. Ce sont les alinéas a), b), et c). Les termes de l'article 54 ne laissent aucun doute : la contrainte ne peut être exercée que « dans l'un ou l'autre » de ces cas. La liste de cas, à l'article 54, est donc exhaustive. Qui plus est, chacun de ces cas est soumis à des exigences de fond précises. Le prélèvement prévu à l'alinéa a) doit être autorisé par le directeur; celui prévu à l'alinéa b) ne peut être fait que « dans le cadre d'un programme réglementaire de contrôle au hasard » (mon soulignement); celui prévu à l'alinéa c) n'a lieu que si l'analyse d'urine « est une condition - imposée par règlement - de participation à un programme ou une activité réglementaire ... » (mon soulignement).
[12] Aux trois cas définis par l'article 54 s'ajoutent les deux cas identifiés aux alinéas 55a) et 55b) et qui visent des détenus qui sortent de l'établissement.
[13] Bref, en ce qui concerne un détenu qui ne sort pas de l'établissement, il n'y a d'obligation de fournir un échantillon d'urine que dans les trois cas prévus à l'article 54.
[14] La prise d'échantillon d'urine est assujettie à des garanties procédurales. L'article 54 confie le pouvoir à un « agent » qui, à l'alinéa a), doit avoir été autorisé par le directeur et avoir « des motifs raisonnables de croire » , et aux alinéas b) et c), ne peut agir que dans le cadre d'un programme réglementaire. L'article 56 exige qu'un avis soit donné qui justifie la demande et expose les conséquences éventuelles d'un refus. Ces « conséquences éventuelles » , selon les avis qui sont au dossier, sont la commission de l'infraction décrite aux alinéas 40a) ou 40l) de la Loi. Le paragraphe 57(1) donne au détenu auquel une demande est faite en vertu de l'alinéa 54a) « la possibilité de présenter ses observations au directeur » . Le paragraphe 57(2) donne au détenu visé à l'article 55 « la possibilité de présenter à la personne désignée par règlement des observations au sujet de l'espacement des prises » .
[15] L'alinéa 40l) de la Loi rend expressément coupable d'une infraction disciplinaire le détenu qui « refuse ou omet de fournir l'échantillon d'urine qui peut être exigé au titre des articles 54 ou 55 » . Aucune sanction n'est imposée par cet alinéa au détenu qui refuse de fournir un échantillon qui pourrait être exigé en vertu d'une autre disposition de la Loi, ce qui laisse entendre qu'il n'y a aucune autre telle disposition.
[16] Par ailleurs, le Règlement contient aussi des exigences procédurales très strictes quand il s'agit de prise d'échantillons d'urine. L'article 61 du Règlement confère au directeur du pénitencier qui agit en vertu de l'article 54 de la Loi ou en vertu du paragraphe 57(1) de la Loi un pouvoir de délégation très restreint. L'article 62 du Règlement confère au détenu visé à l'alinéa 54a) et au paragraphe 57(1) de la Loi le droit, avant d'être contraint de fournir l'échantillon, de voir ses observations examinées par le directeur du pénitencier ou le coordonnateur de programmes. L'article 63 du Règlement précise en quoi consiste le contrôle au hasard permis par l'alinéa 54b) de la Loi. L'article 64 du Règlement définit les programmes que vise l'alinéa 54c) de la Loi. L'article 65 du Règlement détermine la fréquence des prises d'échantillons d'urine pour les détenus visés à l'article 55 de la Loi. Les articles 66 et 67 du Règlement décrivent les procédures de prises et d'analyses des échantillons.
[17] Il ressort de cet exposé que le législateur, puis le gouverneur en conseil, ont pris grand soin à encadrer de façon rigoureuse la prise d'échantillons d'urine. Cette prudence s'explique. Un prélèvement d'urine est une « fouille » au sens de l'article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés et, pour qu'une fouille ne soit pas déclarée abusive, la Cour suprême du Canada
exige, notamment, qu'elle soit autorisée par la Loi et que la fouille elle-même ne soit pas effectuée d'une manière abusive (R. c. Stillman, [1997] 1 R.C.S. 607, para. 25; voir aussi Fieldhouse c. Kent Institution [1995], 98 C.C.C. (3d) 207 (B.C.C.A.)). L'intimé n'a pas prétendu, en l'espèce, que la fouille avait été effectuée en vertu d'un pouvoir découlant de la common law. Bien qu'il soit exact de dire qu'en milieu carcéral les attentes de respect de la vie privée sont réduites au minimum (voir Weatherhall c. Canada (Procureur général), [1993] 2 R.C.S. 872 (sub nomine Conway), il n'en reste pas moins que la prise d'échantillons doit être autorisée par une loi et que le législateur doit s'assurer que la prise d'échantillons ne soit pas abusive.
[18] J'en arrive après ce long détour à l'article 71 du Règlement, qui est à l'origine du présent débat.
[19] L'article 71 du Règlement, nous dit la procureure de l'intimé, est autorisé par l'alinéa 96m) de la Loi qui permet la prise de règlements « précisant la procédure à suivre pour les analyses d'urine et les conséquences des résultats de ces analyses » . Aucun autre pouvoir réglementaire n'est invoqué.
[20] La portée du pouvoir réglementaire conféré par l'alinéa 96m) est restreinte. Cet alinéa vise les analyses d'échantillons, il ne vise pas les prises d'échantillons. Il vise nécessairement ces analyses d'urine qui sont faites à partir d'échantillons effectués en vertu d'autres dispositions de la Loi puisqu'il ne confère aucun pouvoir d'autoriser une prise d'échantillons. Comme il vise l'analyse d'échantillons forcément déjà prélevés, il n'a rien à voir avec un quelconque refus de fournir un échantillon.
[21] Par ailleurs, il permet de préciser « les conséquences des résultats des analyses » . Cette expression est limitée. Elle n'inclut pas « les conséquences...d'un refus » dont traite l'article 56 de la Loi, non plus que des « conséquences...de la peine...infligée » , dont traite l'alinéa 4e) de la Loi.
[22] Somme toute, l'alinéa 96m) ne confère pas au gouverneur en conseil le pouvoir d'ordonner une prise d'échantillons d'urine, de réglementer un refus de fournir un échantillon, de créer une nouvelle infraction, d'imposer une sanction non plus que de définir les conséquences d'une sanction.
[23] Dans ce contexte, l'article 71 du Règlement arrive comme un loup dans la bergerie.
a) Il dit être « en plus de toute peine » . Qu'il constitue une peine ou une conséquence d'une peine, il n'est pas autorisé par l'alinéa 96m) de la Loi.
b) Il s'adresse au détenu déclaré coupable de l'infraction visée à l'alinéa 40k) de la Loi. L'obligation qu'il impose est donc non pas une conséquence du résultat d'une analyse d'urine, au sens de l'alinéa 96m) de la Loi, mais une conséquence d'une déclaration de culpabilité.
c) Il impose une obligation de fournir un échantillon d'urine qui s'ajoute à celles, pourtant exhaustives, énumérées aux articles 54 et 55 de la Loi.
d) Il crée implicitement une nouvelle infraction, celle d'avoir refusé de fournir l'échantillon d'urine demandé en vertu de cet article. L'infraction de refus créée par l'alinéa 40l) de la Loi ne visait que les prises d'échantillons faites en vertu des articles 54 et 55 de la Loi.
e) Il ne précise pas par qui la fouille doit être autorisée ni par qui elle doit être effectuée. Pourtant, le législateur, aux articles 54 et 55 de la Loi, et le gouverneur en conseil, aux articles 5, 6, 61, 62 et 65 du Règlement, ont expressément dit qui pouvait exercer ces pouvoirs.
f) Il ne précise pas quelles garanties procédurales, s'il en est, sont données au détenu. Même en acceptant que ces garanties seraient implicitement celles que la Loi et le Règlement reconnaissent par ailleurs, on ne saurait lesquelles appliquer puisqu'elles varient selon l'article de la Loi en vertu duquel la fouille est faite.
g) Un détenu peut être déclaré coupable de l'infraction visée à l'alinéa 40k) de la Loi sans qu'il y ait eu prise d'échantillons et, a fortiori, résultat d'analyse. Il suffit de penser au détenu qui aurait été vu en train d'absorber une substance intoxicante et qui aurait plaidé coupable. L'alinéa 96m) de la Loi ne confère aucun pouvoir de réglementation relativement à ce détenu.
h) La seule infraction à laquelle peut donner lieu une violation de l'article 71 du Règlement paraît être celle décrite à l'alinéa 40a) de la Loi, soit la désobéissance à l'ordre légitime d'un agent. Vu l'absence, à l'article 61 du Règlement, de toute attribution de pouvoir à un agent, il est permis de se demander s'il y a « ordre légitime » et s'il y a ordre d'un « agent » . Il serait de toute façon curieux que le Parlement ait voulu que le refus de fournir l'échantillon demandé en vertu des articles 54 et 55 constitue une infraction particulière (l'alinéa 40l)) et qu'il ait permis au gouverneur en conseil, implicitement, de faire d'un autre type de refus une infraction non pas de refus, mais de désobéissance.
[24] La conclusion est incontournable : l'article 71 du Règlement heurte de front la lettre et l'esprit de la Loi. Il est ultra vires de la Loi habilitante.
[25] J'accueillerais l'appel, j'infirmerais la décision du juge des requêtes, j'accueillerais la demande contrôle judiciaire de M. Royer, je déclarerais ultra vires de sa loi habilitante l'article 71 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et j'annulerais la décision du Président du tribunal disciplinaire relativement aux actes d'accusation en litige, le tout avec dépens en faveur de M. Royer en cette Cour et en Section de première instance.
« Robert Décary »
j.c.a.
« Je suis d'accord.
Marc Noël, j.c.a. »
« Je suis d'accord.
J.D.Denis Pelletier, j.c.a. »