Date : 20011218
Dossier : A-264-00
Référence neutre : 2001 CAF 389
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE D'EXPORTATION DE BISONS INC.
appelante
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE AUX DROITS DU CANADA
et
L'HONORABLE MINISTRE DE L'AGRICULTURE CANADA
et
L'HONORABLE MINISTRE DE LA JUSTICE
et
LE SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
Audience tenue à Montréal, Québec, le mercredi 24 octobre 2001
Jugement rendu à Ottawa, Ontario, le mardi 18 décembre 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE DESJARDINS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE NOËL
Date : 20011218
Dossier : A-264-00
Référence neutre : 2001 CAF 389
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE D'EXPORTATION DE BISONS INC.
appelante
ET
SA MAJESTÉ LA REINE AUX DROITS DU CANADA
et
L'HONORABLE MINISTRE DE L'AGRICULTURE CANADA
et
L'HONORABLE MINISTRE DE LA JUSTICE
et
LE SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] L'appelante, une société d'exportation de bisons vers les marchés européens, s'en prend à une décision d'un juge de première instance qui a rejeté son action en responsabilité intentée selon l'alinéa 3a) de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif, L.R.C. (1985), ch. C-50. Le juge Tremblay-Lamer (voir Société canadienne d'exportation de bisons inc. c. Canada, [2000] A.C.F. 514) a conclu que les autorités fédérales qui ont imposé une quarantaine sur la ferme qui servait de transit aux bisons ne pouvaient être tenues au paiement de dommages compte tenu de l'immunité prévue à l'article 50 de la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. C-21, (la Loi).
[2] Cet article se lit comme suit:
|
50. Sa Majesté n'est pas tenue des pertes, dommages ou frais -- loyers ou droits -- entraînés par l'exécution des obligations découlant de la présente loi ou des règlements, notamment celle de fournir des terrains, locaux, laboratoires ou autres installations et d'en assurer l'entretien au titre de l'article 31. |
50. Where a person must, by or under this Act or the regulations, do anything, including provide and maintain any area, office, laboratory or other facility under section 31, or permit an inspector or officer to do anything, Her Majesty is not liable (a) for any costs, loss or damage resulting from the compliance; or (b) to pay any fee, rent or other charge for what is done, provided, maintained or permitted. [Je souligne] |
Les faits
[3] La ferme de l'appelante, située à Saint Augustin, était divisée en trois parties à l'époque pertinente. La première était utilisée comme installations de quarantaine pour des daims importés par Wadacerf International Inc., une société dont les actionnaires et les dirigeants sont les mêmes que ceux de l'appelante. La seconde partie était utilisée comme enclos pour garder les daims après la fin de la quarantaine. La troisième partie, située à l'extrémité sud, était utilisée comme enclos pour les bisons jusqu'à leur exportation.
[4] Durant l'année 1991, les bisons appartenant à l'appelante furent acheminés par petits groupes à l'Abattoir Les Cèdres à Soulanges situé non loin de la ferme. Le 6 décembre 1991, un dernier groupe de cinquante-trois bisons furent transportés à cet abattoir. Ils avaient tous fait l'objet de tests indiquant qu'ils étaient exempts de tuberculose et de brucellose.
[5] La même journée, soit le 6 décembre 1991, l'appelante fit transporter directement de Peterborough, Ontario, jusqu'à l'Abattoir Les Cèdres, dix-neuf bisons qu'elle acheta de Peterborough Farms afin qu'ils soient abattus avec les cinquante-trois bisons en provenance de sa ferme de Saint-Augustin. Ces bisons n'avaient pas été testés, contrairement aux cinquante-trois bisons en provenance de la ferme de Saint-Augustin.
[6] À leur arrivée à l'abattoir, les deux groupes de bisons furent acheminés dans des parcs situés dans les écuries de l'abattoir. Ils furent placés dans des enclos différents afin d'éviter que l'agressivité naturelle des bisons ne dégénère en affrontements susceptibles d'affecter l'apparence de la viande après l'abattage. Les deux groupes de bisons n'étaient pas les seuls animaux devant être abattus ce jour-là. Il y avait également quantité de vaches qui n'appartenaient cependant pas à l'appelante.
[7] L'abattage des bisons et des vaches se fit en alternance. Un premier groupe de dix bisons furent abattus, puis des vaches, puis un autre groupe de dix bisons, puis des vaches, et ainsi de suite.
[8] À un certain moment, un inspecteur d'Agriculture Canada exigea que les deux troupeaux de bisons soient placés dans le même parc, compte tenu du manque d'espace pour y placer les vaches.
[9] Des affrontements s'ensuivirent entre les bisons des deux troupeaux. Ce regroupement des deux troupeaux eut également pour effet de placer dans un même endroit des bisons qui avaient été testés avec succès avec des bisons qui n'avaient pas subi ces tests.
[10] Dans le courant de la journée, un autre inspecteur d'Agriculture Canada, l'inspecteur Rosario Tudino, préleva un minuscule ganglion sur l'une des carcasses de bisons. Ce ganglion provenait, selon son témoignage, d'un bison tué en "plein milieu du lot" de cinquante-trois, "à peu près", le bison vingt-sept ou vingt-huit (volume IV, transcription du 15 février 2000, page 165, ligne 14; page 171, ligne 11; page 174, ligne 18; page 175, ligne 2, (Dr Marcel Asselin), transcription du 16 février 2000, page 99, ligne 17; page 101, ligne 21 (inspecteur Tudino)). Il montra ce ganglion à son supérieur, le Dr Marcel Asselin. Ce dernier nota l'existence de petits grains au niveau de ce qui était un ganglion pulmonaire. Il s'agissait de petits grains de nécrose ressemblant à un petit amas de sable, entre jaune et vert. Le Dr Asselin déclara dans son témoignage: (dossier d'appel, volume IV, transcription du 15 février 2000, page 167, lignes 17 à 25):
R [...] Normalement lorsqu'on pogne une lésion, normalement quand on pogne une lésion de, qu'on pense que c'est de tuberculose chez un bovin, par exemple, c'est un caseum là, c'est comme - comme du fromage un peu, vous savez, fromage brie un peu là, verdâtre là, t'sais, mais, ça avait pas cette apparence-là.
Q Ça avait pas cette apparence-là?
R Non, c'était plutôt sec, un peu comme des petits grains.
[11] Le Dr Asselin conclut (dossier d'appel, volume IV, transcription du 15 février 2000, page 168, lignes 1 à 16):
Q Et qu'est-ce que vous avez - qu'en avez-vous conclu, vous?
R J'en ai conclu qu'il y avait eu un microbe possiblement qui avait passé par ce ganglion-là, C'est d'ailleurs... c'est d'ailleurs le rôle des ganglions d'être la première barrière à toute inflammation, et puis lorsqu'il y a des microbes qui font l'invasion de votre organisme, ils sont filtrés au niveau des ganglions puis le ganglion réagit pour l'écarter, pour les détruire. Alors, il y a un microbe qui a passé par là puis qui a laissé des traces.
Q Qu'est-ce que vous avez fait après avoir fait cette constatation?
R Je l'ai envoyé au laboratoire pour avoir une idée de ce que ça pouvait être.
[12] Le Dr Asselin ajouta que le ganglion n'était pas dangereux et qu'il n'y avait pas lieu de prendre de mesures particulières à l'égard de la carcasse. Ce fut plutôt "par curiosité scientifique surtout" (volume IV, transcription du 15 février 2000, page 172, lignes 12 et 13), que le ganglion fut envoyé à un laboratoire pour subir un test histopathologique. Il s'appuya également sur une directive du ministère qui prévoyait que dans le cas d'animaux exotiques, il fallait envoyer à peu près tout ce qui était "à peu près anormal" dans les ganglions pour fins de recherche (témoignage du Dr Asselin, volume IV, page 177, lignes 15 et 16, page 207, lignes 17 à 24). Il nota sur la fiche d'envoi que la maladie soupçonnée était la tuberculose parce qu'il fallait marquer quelque chose pour initier une recherche. Il ajouta qu'il aurait pu tout aussi bien mentionner une autre maladie (témoignage du Dr Asselin, volume IV, page 177, lignes 22 et 23). Le même jour, il signa, en les antidatant, les documents d'exportation des carcasses vers l'Europe, y compris celle sur laquelle le ganglion avait été prélevé, attestant que la viande était exempte de tuberculose et qu'elle était propre à la consommation.
[13] À aucun moment l'appelante ou le propriétaire de l'abattoir ne furent avisés qu'il y avait eu un prélèvement sur l'une des carcasses de bisons et que ce prélèvement avait été envoyé au laboratoire pour analyse. Un diagnostic préliminaire du laboratoire, en date du 12 décembre 1991, confirma la présence du mycobacterium bovis dans le prélèvement envoyé au laboratoire (dossier d'appel, volume I, page 81).
[14] Le 18 décembre 1991, sans que l'appelante ou ses représentants n'aient été informés de quoi que ce soit relativement à ce prélèvement, le Dr Gilles Rivard, vétérinaire à l'emploi d'Agriculture Canada, imposa une quarantaine sur l'ensemble de la ferme de Saint-Augustin. Cette décision fut prise en vertu de l'article 22 de la Loi. Les termes de cette quarantaine, de même que les représentations faites par les représentants d'Agriculture Canada, empêchaient l'appelante de continuer l'opération de son entreprise sur la ferme.
[15] Des tests additionnels étaient nécessaires pour déterminer la présence certaine de tuberculose. Cette procédure devait être suivie même si les animaux abattus venaient d'un troupeau qui portait une certification quant à l'absence de la tuberculose parce que ces premiers tests demeurent faillibles (témoignage du Dr Asselin, transcription du 15 février 2000, page 190, ligne 9; dossier A-355-00, témoignage du Dr André Legris, transcription du 16 février 2000, page 31, lignes 13 à 24).
[16] Les résultats définitifs obtenus suite à la culture des cellules démontrèrent que la bactérie n'était pas la mycobactérie de la tuberculose. Le résultat ne fut cependant connu qu'en avril 1992. L'appelante, pour sa part, entreprit différentes démarches pour obtenir la levée de la quarantaine, laquelle fut prononcée le 8 avril 1992. La quarantaine causa une rupture de près de quatre mois dans l'opération de l'entreprise de l'appelante.
[17] L'appelante intenta alors une action en dommages contre les intimés au motif que la mise en quarantaine avait été arbitrairement décrétée et que les préposés des défendeurs avaient abusé volontairement de leur pouvoir décisionnel. Il fut convenu lors de la conférence préparatoire que seule la question de la responsabilité serait tranchée par le tribunal et qu'éventuellement, l'évaluation des dommages ferait l'objet d'une référence aux termes des règles 153 et s. des Règles de la Cour fédérale.
La décision du juge de première instance
[18] Le premier juge fut d'avis que l'article 50 de la Loi confère une immunité relative de sorte qu'il ne pourrait être invoqué lorsque la malice ou la mauvaise foi d'un officier ou d'un préposé est à l'origine de l'acte posé. Elle exprima également l'avis que l'article 22 de la Loi ainsi que les articles 5 et 7 du Règlement, permettaient aux inspecteurs de décréter une mise en quarantaine sur la base d'un simple soupçon. Le terme "soupçon", selon elle, ne signifiait pas que ces derniers devaient, avant d'agir, avoir des motifs raisonnables ou la certitude de l'existence d'une maladie transmissible. Il s'agissait, selon le premier juge, "d'un standard peu élevé qui ne requiert que la présence de certains indices sur lesquels l'inspecteur fonde sa décision" (voir paragraphe 22 de ses motifs). Elle conclut que l'article 50 de la Loi était déterminant et dégagea la Couronne de toute responsabilité.
[19] Elle fit, cependant, une analyse détaillée de la preuve et ajouta ses conclusions de fait dans l'hypothèse où sa première conclusion serait erronée.
[20] Elle retint que les deux troupeaux de cinquante-trois et de dix-neuf bisons avaient effectivement été mélangés le jour de l'abattage, si bien que le ganglion suspect pouvait venir de l'un ou de l'autre des deux lots. Elle rejeta sur ce point le témoignage des intimés qui avaient affirmé que le bison vingt-sept ou vingt-huit "à peu près" du lot des cinquante-trois bisons était porteur du ganglion suspect. Elle ajouta, cependant, que même si le Dr Rivard, qui prononça la mise en quarantaine, était incertain de l'origine de l'animal en question parce que l'Abattoir Les Cèdres n'avait pu lui fournir des détails pertinents quant à la provenance de l'animal, le comportement du vétérinaire ne constituait pas une faute puisque l'article 22 de la Loi conférait à l'inspecteur une très grande latitude sur simple soupçon de sa part de la présence d'une maladie susceptible de se propager. Et bien que le Manuel de procédures de contrôle des maladies indiquait qu'une quarantaine n'était pas exigée lorsqu'il y avait plusieurs troupeaux d'origine, cette directive n'avait pas force de loi et pouvait valablement avoir été écartée en l'espèce. Elle conclut, en dernière analyse, qu'il était probable que la carcasse suspecte provenait de la ferme de l'appelante et que le Dr Rivard avait agi comme un vétérinaire prudent et diligent en décrétant la quarantaine. Elle rejeta l'action avec dépens.
Prétentions de l'appelante
[21] L'appelante, qui soumet que la quarantaine fut imposée avec négligence et insouciance, attaque les conclusions de fait du premier juge.
[22] Elle soumet que le prélèvement effectué à l'abattoir ne justifiait pas l'imposition d'une quarantaine puisque le Dr Asselin n'éprouva aucune inquiétude à la vue du prélèvement. Elle note également qu'il n'existe aucune preuve quant à la qualité des mesures qui furent prises pour acheminer le prélèvement au laboratoire et quant au processus d'analyse.
[23] L'appelante soumet de plus que la carcasse sur laquelle le ganglion a été prélevé ne portait aucune identification permettant de la relier aux bisons provenant de sa ferme de Saint-Augustin. Le mélange des deux troupeaux a rendu l'identification impossible comme l'a d'ailleurs retenu le premier juge. De plus, aucune quarantaine ne fut imposée à la ferme de Peterborough d'où provenait pourtant une partie des bisons abattus le 6 décembre 1991. Face à cette situation, dit l'appelante, la conduite des préposés d'Agriculture Canada était entièrement déraisonnable. Il ne pouvait exister aucun "soupçon", au sens de l'article 22 de la Loi, à l'encontre de la ferme de Saint-Augustin.
[24] Par ailleurs, le Manuel de procédures de contrôle des maladies prévoit que la quarantaine peut être imposée seulement lorsqu'il y a un seul troupeau d'origine. Cet article déclare en effet:
(dossier d'appel, volume II, onglet 33, page 231):
Méthodes à appliquer après le diagnostic histopathologique de la mycobactériose
1. Remonter jusqu'au(x) troupeau(x) d'origine. S'il n'y a qu'un seul troupeau d'origine spécifique, le placer en quarantaine. Délivrer la formule AGR 2192 au propriétaire. S'il existe plusieurs troupeaux d'origine, ne pas les placer en quarantaine.
[25] Ce manuel constitue un énoncé de politique officielle du gouvernement du Canada, dit l'appelante. Il crée une expectative légitime chez les justiciables qu'ils seront traités suivant la procédure qui y est décrite Sous-ministre du Revenu du Québec c. Transport Lessard (1976) Limitée, [1985] R.D.J. 502. Le premier juge a erré, soumet-elle, en concluant qu'il était probable que le ganglion suspect provenait de la ferme de Saint-Augustin, alors qu'elle avait retenu que le mélange des troupeaux rendait l'identification impossible (voir le paragraphe 40 de ses motifs).
[26] L'appelante plaide enfin que la quarantaine prononcée constitue une démesure. Dans l'hypothèse où les soupçons des préposés des intimés étaient justifiés, la quarantaine n'aurait dû être prononcée que sur une partie de la ferme, là où les bisons avaient été parqués et seulement dans les lieux n'ayant fait l'objet d'aucune désinfection, et non sur l'ensemble de la ferme.
[27] L'appelante conclut que l'immunité prévue à l'article 50 de la Loi est inapplicable en l'espèce puisqu'il n'y avait, de la part des préposés des intimés, aucune obligation d'agir.
Analyse
[28] Le paragraphe 22(1) de la Loi, sous l'autorité duquel la quarantaine fut prononcée, prévoit ce qui suit:
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22. (1) L'inspecteur ou l'agent d'exécution peut, par écrit, déclarer contaminé tout lieu où il soupçonne ou constate la présence d'une maladie ou d'une substance toxique qu'il estime susceptible soit de se propager, soit de contaminer les animaux qui s'y rendent ou les choses qui y sont apportées; il doit alors préciser la nature de la maladie ou de la substance. Il peut ensuite, de la même manière, modifier la déclaration. |
22.(1) Where an inspector or officer suspects or determines that a disease or toxic substance exists in a place and is of the opinion that it could spread or that animals or things entering the place could become affected or contaminated by it, the inspector or officer may in writing declare that the place is infected and identify the disease or toxic substance that is believed to exist there, and such a declaration may subsequently be amended by the inspector or officer. |
[29] Les articles 5 et 7 du Règlement se lisent comme suit:
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5. (1) Un inspecteur-vétérinaire peut ordonner à quiconque a la garde d'un animal atteint d'une maladie transmissible, soupçonné de l'être ou ayant été en contact avec un tel animal, a) de mettre l'animal en quarantaine, de l'isoler ou de le traiter, 7. (1) Lorsqu'un inspecteur découvre ou soupçonne qu'un animal, produit animal, sous-produit animal, qu'un aliment pour animaux ou une autre chose importée sont atteints d'une maladie transmissible, il peut en ordonner la réexpédition ou la mise en quarantaine dans le délai qu'il prescrit, par la personne qui en a la garde. |
5. (1) Where an animal is affected or suspected of being affected with a communicable disease or has been in contact with an animal so affected or suspected of being so affected, a veterinary inspector may order the person having the possession, care or custody of the animal, (a) to quarantine, keep separate or treat the animal 7. (1) Where an inspector finds, or suspects that an animal, animal product, animal by-product, feed stuff or other thing that is imported into Canada is affected with a communicable disease, he may order the person having the possession, care or custody of the animal, animal product, animal by-product, feed stuff or other thing to remove it from Canada or to quarantine it within the period of time specified by the inspector. [Je souligne]
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[30] Le rapport du premier laboratoire était suffisant pour servir de base au soupçon requis pour justifier le Dr Rivard à prononcer la mise en quarantaine. L'absence de preuve de rattachement au lot de bisons provenant de la ferme de Saint-Augustin n'invalide pas pour autant cette mise en quarantaine. Elle établit seulement que la mise en quarantaine aurait pu s'étendre aux deux fermes.
[31] Le Dr Rivard n'avait, par ailleurs, aucune obligation de suivre le Manuel de procédures de contrôle des maladies. La Loi a sans aucun doute priorité sur le Manuel.
[32] L'intérêt scientifique du Dr Asselin était un motif suffisant pour procéder à une analyse du ganglion suspect. Il avait de plus l'obligation de suivre la politique établie par le ministère de procéder à une recherche suite à la constatation d'une anomalie, si minime soit-elle, sur des animaux exotiques. L'on ne saurait lui reprocher d'avoir agi ainsi.
[33] Les intimés n'ont commis aucune erreur et n'ont fait preuve d'aucune négligence en prononçant la mise en quarantaine.
[34] Je rejetterais l'appel avec dépens.
"Alice Desjardins"
j.c.a.
"Je suis d'accord
Robert Décary, j.c.a."
"Je suis d'accord
Marc Noël, j.c.a."