Date : 20030606
Dossier : A-130-02
Référence : 2003 CAF 257
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
WYETH-AYERST CANADA INC.
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
Audience tenue à Ottawa, (Ontario), le 13 mai 2003.
Jugement rendu à Ottawa, (Ontario), le 6 juin 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NOËL
LE JUGE SEXTON
Date : 20030606
Référence : 2003 CAF 257
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE SEXTON
ENTRE :
WYETH-AYERST CANADA INC.
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Il s'agit de l'appel interjeté par Wyeth-Ayerst Canada Inc. (Wyeth-Ayerst) à l'encontre de l'ordonnance prononcée le 5 février 2002 par madame le juge Heneghan, rejetant la demande de contrôle judiciaire de Wyeth-Ayerst d'une décision du ministre de la Santé (le ministre) concernant la production de deux lettres à la suite d'une demande présentée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi).
Les faits
[2] Le 27 novembre 1997, Santé Canada a annoncé son intention de modifier le règlement d'application de la Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F-27, art. 1 (le projet de règlement). Le projet de règlement a pour effet de créer une norme unique qui s'applique à tous les produits d'oestrogènes conjugués, qu'ils soient synthétiques ou naturels. Le public est invité à faire parvenir des observations au sujet du projet de règlement. Les deux lettres en cause dans la présente affaire, soit celle du 11 février 1998 (la première lettre) et celle du 22 décembre 1998 (la deuxième lettre) font partie des observations transmises par Wyeth-Ayerst au sujet du Premarin®, un produit d'oestrogènes de source naturelle.
[3] Le 22 juin 1999, le Bureau de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée de Santé Canada (le Bureau de l'accès) a reçu, conformément à la Loi, une demande pour obtenir une copie des renseignements fournis depuis 1997 concernant les oestrogènes conjugués. Sur réception de cette demande, Santé Canada a communiqué avec Wyeth-Ayerst et l'a avisée que ses observations étaient prises en considération, en réponse à la demande. Wyeth-Ayerst a présenté des observations au Bureau de l'accès et a contesté la communication projetée des renseignements en s'appuyant sur les exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi. Le Bureau de l'accès a exprimé son désaccord. Par conséquent, Wyeth-Ayerst a demandé le contrôle judiciaire de la décision du Bureau de l'accès.
Demande de contrôle judiciaire
[4] La demande de contrôle judiciaire a été entendue à huis clos, conformément à l'ordonnance de confidentialité obtenue par la demanderesse le 15 février 2001. Madame le juge Heneghan a rejeté la demande.
[5] En ce qui concerne la question préliminaire portant sur l'admissibilité de la partie requérante, le juge qui siège en révision a conclu que la preuve suffisait pour justifier la demande de la partie requérante.
[6] Au moment de choisir la norme de contrôle applicable, le juge qui siège en révision a conclu que la décision du ministre de communiquer des documents constituait l'exercice de son pouvoir ministériel discrétionnaire. En conséquence, le juge qui siège en révision a conclu que la décision du ministre ne devait pas faire l'objet d'un contrôle de novo, mais que la décision devait plutôt profiter de la règle de la retenue judiciaire. En appliquant cette norme, le juge qui siège en révision a conclu que, selon la preuve, les documents n'étaient protégés par aucune des exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi.
Prétentions de la demanderesse
[7] Wyeth-Ayerst interjette appel à l'encontre de la décision du juge qui siège en révision en invoquant trois motifs d'appel. Premièrement, le juge qui siège en révision a choisi et appliqué la mauvaise norme de contrôle; deuxièmement, le juge qui siège en révision a erré en concluant que la tierce partie avait droit de demander les documents et troisièmement, le juge qui siège en révision a incorrectement évalué la preuve dont elle était saisie eu égard aux exceptions énumérées au paragraphe 20(1) de la Loi.
Analyse
La norme de contrôle judiciaire
[8] Récemment, la Cour suprême du Canada, dans l'affaire Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] A.C.S. no 18 aux paragraphes 20 à 25, a réitéré la primauté de la méthode pragmatique et fonctionnelle lors du contrôle des décisions d'organismes administratifs. Cette approche, fondée sur l'examen de plusieurs facteurs, doit être utilisée afin de décider quelle norme de contrôle appliquer lors de la révision de la décision d'un décideur administratif. Une norme de contrôle qui s'appuie sur un seul critère, tel que la compétence ou la discrétion, n'est pas acceptable. Madame le juge McLachlin déclare au paragraphe 25 que :
..il ne suffit plus de classer une question donnée dans une catégorie précise de contrôle judiciaire et d'exiger sur ce fondement que le décideur ait rendu une décision correcte. De même, l'interprétation donnée par une cour de révision à une clause privative ou à un mécanisme de contrôle ne suffit plus à elle seule pour déterminer la norme de contrôle applicable : Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc. [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27. La méthode pragmatique et fonctionnelle appelle une analyse plus nuancée fondée sur l'examen de plusieurs facteurs. Cette méthode s'applique chaque fois qu'une cour entreprend le contrôle d'un organisme administratif.
[9] La Cour suprême du Canada aborde également la question de la norme de contrôle que doit appliquer la Cour d'appel, qui agit en deuxième niveau d'appel, à la décision du juge qui siège en révision : Dr Q, précitée, aux paragraphes 43 et 44. À cette étape, la Cour d'appel effectue le contrôle en appel d'une décision judiciaire et non pas le contrôle judiciaire d'une décision administrative. Par conséquent, les règles énoncées dans l'affaire Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] A.C.S. no 31 s'appliquent. La question de la norme de contrôle appropriée est une question de droit, la Cour d'appel doit décider si le juge qui siège en révision a choisi et appliqué la norme appropriée sur la norme de décision correcte. Lorsque le juge qui siège en révision a erré en choisissant et en appliquant la norme de contrôle, la Cour d'appel doit corriger l'erreur du juge qui siège en révision, appliquer la norme appropriée de contrôle et examiner la décision du décideur en s'appuyant sur ce fondement.
[10] Dans le cas présent, le juge qui siège en révision a erré en choisissant la norme de contrôle. Plutôt que d'appliquer l'approche pragmatique et fonctionnelle, le juge qui siège en révision s'est fié uniquement sur la nature de la décision pour choisir la norme de contrôle. Par conséquent, la Cour doit appliquer la norme de contrôle appropriée et examiner la décision du ministre sur ce fondement.
[11] Selon l'approche pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle applicable à la décision du ministre est celle de la décision correcte. Bien qu'il s'agissait d'affaires portant sur d'autres dispositions de la Loi, une analyse de même nature a été effectuée par le Juge Evans dans l'affaire 3430901 c. Canada (Ministère de l'Industrie), [2002] 1 C.F. 421 (C.A.) et par le juge Gonthier dans l'affaire Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, [2003] A.C.S. no 7.
[12] La Loi accorde un droit de révision, ce qui suppose une norme de recherche plus approfondie. Premièrement, la Loi ne contient pas de clause privative. Deuxièmement, la Loi contient une disposition explicite permettant la révision. Le paragraphe 44(1) accorde à une tierce partie le droit de demander à la Cour fédérale la révision d'une décision rendue par le directeur d'une institution fédérale. Troisièmement, le paragraphe 2(1) de la Loi donne à entendre qu'une norme de contrôle moins rigoureuse doit s'appliquer. Le paragraphe 2(1), qui énonce l'objet de la Loi, prévoit expressément qu'une décision concernant la communication de documents est susceptible de recours indépendants du pouvoir exécutif, que ce recours soit exercé auprès du Commissaire à l'information ou de la Cour fédérale :
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Objet
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
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Purpose
2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government. |
Par conséquent, l'absence de clause privative, jumelée à la disposition explicite donnant à la Cour un pouvoir de révision d'une décision concernant la communication de documents ainsi que l'importance accordée dans la disposition de déclaration d'objet de la Loi au processus de révision indépendant indiquent tous l'existence d'une norme de contrôle moins rigoureuse : le juge Evans dans l'affaire 3430901, précitée, au paragraphe 34 et le juge Gonthier dans l'affaire Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), précitée, au paragraphe 15.
[13] Étant donné que le ministre ne possède pas une plus grande expertise que la Cour, l'application d'une norme de contrôle moins rigoureuse est justifiée. Le ministre, par l'entremise d'unités spécialisées connues sous le nom de Bureau d'accès à l'information, possède l'expertise nécessaire pour répondre aux demandes d'accès à l'information. Toutefois, en ce qui concerne les exceptions prévues par la Loi, le Bureau ne possède pas plus d'expertise que la Cour, qui doit régulièrement appliquer de telles exceptions. La Cour est en meilleure position de juger de l'équilibre à maintenir entre le droit du public à l'information et le droit des personnes à la confidentialité. De plus, tel que l'a justement expliqué le juge Evans dans l'affaire 3430901, précitée, au paragraphe 36 : « ...si la Cour devait limiter l'obligation qui lui est imposée... à la révision des demandes de communication refusées par le ministre en se fondant sur les interprétations et les applications de la Loi faites par le ministère, cela équivaudrait à confier la garde du poulailler au renard. » La vaste expertise de la Cour suppose qu'il n'y a pas lieu d'appliquer une norme de contrôle plus rigoureuse.
[14] Comme il a été mentionné précédemment, le but de la révision indépendante prévue au paragraphe 2(1) de la Loi est atteint en appliquant la norme de la décision correcte. De plus, la disposition visée dans la présente affaire, soit le paragraphe 20(1), est une disposition obligatoire et non pas discrétionnaire. Cela milite également en faveur de l'application d'une norme de contrôle moins rigoureuse.
[15] Finalement, il s'agit d'une question mixte de faits et de droit. Le ministre doit interpréter les exceptions prévues au paragraphe 20(1) afin de décider, sur la base des faits qui lui sont présentés, si la communication demandée doit être refusée. Bien que la nature de la question en jeu donne à penser qu'il faille appliquer une norme de contrôle plus rigoureuse, à la lumière des trois autres facteurs, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.
L'admissibilité de l'auteur de la demande
[16] Wyeth-Ayerst fait valoir que les deux lettres ne peuvent être divulguées parce que le ministre n'a pas fourni suffisamment de preuve pour démontrer que l'auteur de la demande d'accès à l'information satisfait aux règles d'admissibilité prévues au paragraphe 4(1) ainsi qu'au décret d'extension numéro 1 DORS /89-206 (lequel prévoit simplement que le demandeur doit être une personne ou une société présente au Canada). Cet argument est rejeté.
[17] Dans l'affaire Cyanamid Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) (1992), 45 C.P.R. (3e) 390, [1992] A.C.F. no 950 (C.A.), la Cour a décidé que l'organisme fédéral doit être raisonnablement convaincu de l'admissibilité du demandeur. Je suis d'avis que le ministre a fourni suffisamment de preuve pour se décharger du fardeau qui lui incombait. La preuve par affidavit fournie par Margery Carol Snider, coordonnatrice adjointe de l'accès à l'information pour le ministère de la Santé, mentionne qu'elle s'est penchée sur la question de l'admissibilité du demandeur et qu'en s'appuyant sur les renseignements mis à sa disposition, elle a conclu que le demandeur était admissible.
L'applicabilité des exceptions à la divulgation
[18] Bien que le ministre ait déjà accepté de soustraire certaines parties de chacune des lettres, Wyeth-Ayerst soutient que le ministre ne peut divulguer l'existence ou le contenu de la première et de la deuxième lettre puisqu'elles sont touchées directement par les exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi. De façon subsidiaire, Wyeth-Ayerst demande que des parties supplémentaires des deux lettres soient retranchées en raison des exceptions prévues à la Loi. Le paragraphe 20(1) stipule :
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Renseignements de tiers
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant_: |
Third party information
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains |
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a) des secrets industriels de tiers; |
(a) trade secrets of a third party; |
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b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers; |
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party; |
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c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité; |
(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or |
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d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins. |
(d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negotiations of a third party.
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[19] Il est bien établi que la partie qui demande l'application d'une exception a le fardeau de la preuve. De plus, les exceptions qui limitent l'accès à la divulgation de renseignements doivent être restreintes. Comme l'a mentionné le juge en chef adjoint Jerome dans l'affaire Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, [1984]1 C.F. 939 à 942-943 :
Toutes les parties admettent que le fardeau de la preuve incombe à la requérante Maislin. Il faut cependant souligner que, puisque le principe de base de ces lois est de codifier le droit du public à l'accès aux documents du gouvernement, deux conséquences en découlent : d'abord, les tribunaux ne doivent pas neutraliser ce droit sauf pour les motifs les plus évidents, de sorte qu'en cas de doute, il faut permettre la communication, deuxièmement, le fardeau de convaincre la cour doit incomber à la partie qui s'oppose à la communication, qu'il s'agisse, comme en l'espèce, d'une société privée ou d'un citoyen ou, dans d'autres cas, du gouvernement.
[20] La preuve par affidavit, qui dans l'ordre des choses est vague ou spéculative, ne peut servir d'appui pour justifier une exception en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi. Plutôt, le ministre doit prendre en considération la force probante de la preuve par affidavit afin de décider s'il contient une explication raisonnable lui permettant de refuser la communication de documents (Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427 à 486-87 (C.F.P.I.); St. Joseph Corp. c. Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux), 2002 CFPI 274, [2002] A.C.F. no 361 au paragraphe 40; Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnements et des Services) (1991), 67 D.L.R. (4e) 315 à 317, [1990] A.C.F. no 81 (C.A.)).
[21] Dans la présente affaire, la preuve par affidavit présentée au nom de Wyeth-Ayerst établit seulement la croyance subjective de l'auteur de l'affidavit à l'effet que les lettres ont été écrites à titre confidentiel. L'affidavit ne précise aucunement comment et pourquoi les renseignements contenus dans ces lettres sont confidentiels. Seule une partie de la première lettre a été identifiée comme étant confidentielle. L'appelant n'a pas démontré que les autres renseignements contenus dans ces lettres devraient bénéficier d'une exception en vertu des alinéas 20(1)a), b), c) ou d) de la Loi. En conséquence, seule la partie de la lettre que le ministre a accepté de retrancher sera retirée de la lettre.
[22] Pour ces motifs, le présent appel est rejeté avec dépens.
« J. Richard »
Juge en chef
Je souscris
« Marc Noël »
Juge
Je souscris
« J. Edgar Sexton »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
COUR FÉDÉRALESECTION D'APPEL
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-130-02
INTITULÉ : Wyeth-Ayerst Canada Inc.
c.
Le Procureur général du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa
DATE DE L'AUDIENCE : Le 13 mai 2003
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NOËL
LE JUGE SEXTON
DATE DES MOTIFS : Le 6 juin 2003
COMPARUTIONS :
Nicholas McHaffie POUR LA DEMANDERESSE
Christopher Rupar POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Stikeman Elliott SRL POUR LA DEMANDERESSE
Ottawa (Ontario)
Morris A. Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général adjoint
Ottawa (Ontario)