Date : 20030123
Dossier : A-542-01
Ottawa (Ontario), le 23 janvier 2003
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOHN G. MACDONALD
intimé
JUGEMENT
L'appel est accueilli en ce qui concerne l'annulation par le juge saisi de la demande de la décision du 11 décembre 1998 du Tribunal, mais l'appel est rejeté à tous autres égards.
« B.L. Strayer »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20030123
Dossier : A-542-01
Référence neutre : 2003 CAF 31
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOHN G. MACDONALD
intimé
Audience tenue à Halifax (Nouvelle-Écosse), le 17 décembre 2002.
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 23 janvier 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
Date : 20030123
Dossier : A-542-01
Référence neutre : 2003 CAF 31
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
JOHN G. MACDONALD
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] Il s'agit d'un appel interjeté par le procureur général du Canada à l'encontre de la décision par laquelle un juge de la Section de première instance a fait droit à la demande de contrôle judiciaire de John G. MacDonald en vue de faire annuler une décision, datée du 25 août 1999, du Tribunal des anciens combattants (révision et appel). La décision du juge saisi de la demande est publiée à MacDonald c. Canada (Procureur général), 2001 CFPI 678.
[2] Pendant qu'il était membre des Forces canadiennes, M. MacDonald a subi une blessure qui était en partie consécutive à l'accomplissement de son service militaire. La question en litige concerne la rétroactivité de l'évaluation de la gravité de l'invalidité de M. MacDonald aux fins du droit à pension. M. MacDonald soutient que le Tribunal aurait dû déclarer que l'évaluation était rétroactive au 31 juillet 1993, soit la date où a commencé à prendre effet son droit à une pension. Le procureur général soutient toutefois que, contrairement à ce qui se produit lorsqu'une décision porte qu'un vétéran a droit à une pension en vertu de la Loi sur les pensions par suite d'une blessure ouvrant droit à pension, l'évaluation de la gravité de l'invalidité ne peut avoir de caractère rétroactif mais produit ses effets à compter de la date où l'augmentation a été demandée, soit le 20 janvier 1998 en l'espèce.
[3] Le Tribunal n'a déclaré l'évaluation rétroactive qu'au 20 janvier 1998. Le juge saisi de la demande a statué que le Tribunal avait commis une erreur de droit en considérant l'évaluation comme se fondant sur une aggravation de l'invalidité de M. MacDonald depuis l'évaluation précédente, puisque l'aggravation des problèmes de santé du demandeur n'a jamais été contestée. Le juge a annulé la décision du Tribunal et a renvoyé l'affaire pour que soit rendue une nouvelle décision.
B. LE CONTEXTE
[4] M. MacDonald a été technicien de véhicules au sein des Forces canadiennes du 3 mars 1980 jusqu'au 30 juillet 1993, date à laquelle il a été libéré des forces armées, par suite de blessures aux poignets, en vertu du Programme de réduction des forces. Avant sa libération, il a subi une intervention chirurgicale visant à souder son poignet droit, il ressentait de la douleur et la force et la stabilité de son poignet gauche étaient réduites.
[5] M. MacDonald a demandé à obtenir une pension d'invalidité en 1992, alors qu'il était toujours membre des Forces. En 1994, le Tribunal a statué qu'il avait droit à une pension d'invalidité en vertu de l'alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions, L.R.C. (1985), ch. P-6. Par suite d'appels, le Tribunal a conclu en bout de ligne en 1996 que la blessure au poignet droit de M. MacDonald était pour quatre cinquièmes consécutive au service militaire, et la blessure au poignet gauche y était consécutive pour trois cinquièmes. Le droit à pension a été déclaré rétroactif au 31 juillet 1993, soit le lendemain de la libération des Forces armées. En même temps qu'il a établi la proportion des blessures consécutive au service militaire, le Tribunal a évalué à 20 %, en vertu de l'article 35 de la Loi sur les pensions, l'invalidité découlant des blessures aux deux poignets. Le montant d'une pension est évalué en fonction d'une échelle figurant à l'annexe I de la Loi sur les pensions, et qui se fonde sur la proportion de la blessure qui est consécutive au service militaire et sur la gravité de l'invalidité qui en résulte.
[6] M. MacDonald n'était pas satisfait de l'évaluation de son invalidité par le Tribunal et, par suite de plaintes et d'appels, cette évaluation a été revue à la hausse. Dans une décision sur un appel de l'évaluation, datée du 25 août 1999, le Tribunal a confirmé une révision de l'évaluation par le Tribunal, datée du 11 décembre 1998, ayant pour effet d'augmenter à 30 % l'invalidité découlant de la blessure au poignet gauche, et à 25 % celle découlant de la blessure au poignet droit. Le Tribunal a déclaré que les deux augmentations étaient rétroactives au 20 janvier 1998, soit la date de la demande de l'examen médical aux fins de pension relié à cette évaluation.
C. DÉCISION DE LA SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
[7] M. MacDonald a demandé le contrôle judiciaire de la décision du 25 août 1999 du Tribunal, prétendant que celui-ci avait commis une erreur de droit en ne rendant pas l'évaluation rétroactive au 31 juillet 1993. Le juge saisi de la demande a fait droit à celle-ci pour les motifs qui suivent.
[8] Premièrement, une lettre datée du 16 août 1999 avait été soumise au Tribunal, qui précisait que l'invalidité de M. MacDonald était demeurée stable depuis juillet 1993. Cette lettre était rédigée par le médecin qui soignait M. MacDonald depuis son enrôlement dans les Forces. La preuve médicale sur ce point n'était pas contestée. Le juge a statué que n'étaient pas applicables en l'espèce, par conséquent, les dispositions du Manuel des politiques - Pension publié par Anciens Combattants Canada et portant sur la date d'entrée en vigueur d'une évaluation modifiée suivant une demande de réévaluation fondée sur l'aggravation de l'affection indemnisée. Le Tribunal avait commis une erreur de droit, comme il semblait s'être fondé sur ces dispositions pour fixer la date d'entrée en vigueur de l'évaluation.
[9] Deuxièmement, puisque tant la Loi que le Manuel des politiques ne renferment aucune disposition sur la portée rétroactive d'une évaluation lorsqu'un pensionné allègue qu'il faudrait revoir à la hausse une évaluation antérieure parce que celle-ci était erronée, et non parce qu'il y aurait eu aggravation de l'affection, on pourrait faire valoir le paragraphe 5(3) de la Loi sur les pensions pour trancher toute incertitude sur la question en faveur du pensionné.
[10] Par conséquent, les décisions du 25 août 1999 et du 11 décembre 1998 du Tribunal ont été annulées et l'affaire renvoyée à un Tribunal autrement constitué pour qu'il rende une nouvelle décision. Le juge semble avoir laissé au Tribunal le soin de décider de la date à laquelle l'évaluation revue à la hausse devrait prendre effet, sous réserve de ses conclusions selon lesquelles l'évaluation majorée n'était pas fondée sur une aggravation des problèmes de santé de M. MacDonald et le paragraphe 5(3) était pertinent aux fins de fixer la date d'entrée en vigueur de l'évaluation sous examen.
C. LE CADRE LÉGISLATIF
Loi sur les pensions, L.R.C. (1985), ch. P-6
|
2. Les dispositions de la présente loi s'interprètent d'une façon libérale afin de donner effet à l'obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d'indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides ou sont décédés par suite de leur service militaire, ainsi que les personnes à leur charge. |
2. The provisions of this Act shall be liberally construed and interpreted to the end that the recognized obligation of the people and Government of Canada to provide compensation to those members of the forces who have been disabled or have died as a result of military service, and to their dependants, may be fulfilled. |
|
5. (3) Lorsqu'il prend une décision, le ministre :a) tire des circonstances portées à sa connaissance et des éléments de preuve qui lui sont présentés les conclusions les plus favorables possible au demandeur ou au pensionné; b) accepte tout élément de preuve non contredit que celui-ci lui présente et qui lui semble vraisemblable en l'occurrence; c) tranche en sa faveur toute incertitude quant au bien-fondé de la demande. |
5. (3) In making a decision under this Act, the Minister shall(a) draw from all the circumstances of the case and all the evidence presented to the Minister every reasonable inference in favour of the applicant or pensioner; (b) accept any uncontradicted evidence presented to the Minister by the applicant or pensioner that the Minister considers to be credible in the circumstances; and (c) resolve in favour of the applicant or pensioner any doubt, in the weighing of evidence, as to whether the applicant or pensioner has established a case. |
|
35. (1) Sous réserve de l'article 21, le montant des pensions pour invalidité est, sous réserve du paragraphe (3), calculé en fonction de l'estimation du degré d'invalidité résultant de la blessure ou de la maladie ou de leur aggravation, selon le cas, du demandeur ou du pensionné. |
35. (1) Subject to section 21, the amount of pensions for disabilities shall, except as provided in subsection (3), be determined in accordance with the assessment of the extent of the disability resulting from injury or disease or the aggravation thereof, as the case may be, of the applicant or pensioner. |
|
(2) Les estimations du degré d'invalidité sont basées sur les instructions du ministre et sur une table des invalidités qu'il établit pour aider quiconque les effectue. |
(2) The assessment of the extent of a disability shall be based on the instructions and a table of disabilities to be made by the Minister for the guidance of persons making those assessments. |
|
39. (1) Le paiement d'une pension accordée pour invalidité prend effet à partir de celle des dates suivantes qui est postérieure à l'autre : a) la date à laquelle une demande à cette fin a été présentée en premier lieu; b) une date précédant de trois ans la date à laquelle la pension a été accordée au pensionné. |
39. (1) A pension awarded for disability shall be made payable from the later of (a) the day on which application therefor was first made, and (b) a day three years prior to the day on which the pension was awarded to the pensioner. |
D. ANALYSE
[11] Le juge saisi de la demande n'a pas traité expressément de la norme de contrôle judiciaire à appliquer à la décision du Tribunal, mais il semble avoir appliqué la norme du bien-fondé. Puisque la question en litige nécessite d'interpréter la loi, je conviens qu'en l'espèce la norme applicable est celle du bien-fondé. En outre, puisque la seule preuve médicale présentée au Tribunal portait que l'état de santé de M. MacDonald n'avait pas changé depuis 1993, la conclusion du juge saisi de la demande selon laquelle la demande ne se fondait pas sur une aggravation de l'affection était manifestement bien fondée.
[12] L'argument de base présenté par l'avocat du ministre était l'absence de toute disposition législative autorisant à rendre rétroactives les décisions en matière d'évaluation, le juge saisi de la demande a commis une erreur de droit en rendant rétroactive à la date de prise d'effet du droit à pension de M. MacDonald, soit le 31 juillet 1993, l'évaluation du 25 août 1999. La lecture des motifs du juge saisi de la demande fait voir toutefois que celui-ci a uniquement statué que le Tribunal avait commis une erreur en traitant l'affaire de M. MacDonald comme étant fondée sur une aggravation de son affection, plutôt que sur une erreur d'évaluation, et qu'en fixant la nouvelle date d'entrée en vigueur de l'évaluation, le Tribunal devait prendre en compte le paragraphe 5(3).
[13] Même si on peut présumer que le juge saisi de la demande ne pensait pas que le 20 janvier 1998 était la seule date possible d'entrée en vigueur de l'évaluation, il n'a pas décidé qu'il fallait rendre l'évaluation rétroactive au 31 juillet 1993. Assurément, si la loi prescrivait que la date d'entrée en vigueur d'une évaluation ne peut être que la date de la demande d'un examen médical, le juge saisi de la demande n'aurait pas dû annuler la décision du Tribunal. Le dossier ne me convainc toutefois pas que le juge a commis une erreur en annulant la décision et en renvoyant l'affaire au Tribunal. Avant de traiter davantage de cette question, il convient de disposer de deux motifs d'appel plus spécifiques avancés au nom du ministre.
[14] Premièrement, l'avocat du ministre a prétendu que le juge saisi de la demande avait commis une erreur de droit en se fondant sur le paragraphe 5(3) de la Loi sur les pensions pour combler ce qu'il percevait constituer une lacune dans le texte législatif. Ce paragraphe ne traite que de questions de preuve. Il enjoint au ministre de tirer des circonstances portées à sa connaissance et des éléments de preuve qui lui sont présentés les conclusions les plus favorables possible au demandeur ou au pensionné; d'accepter tout élément de preuve non contredit que celui-ci présente; de trancher en sa faveur toute incertitude concernant l'appréciation de la preuve.
[15] Je partage l'avis de l'avocat selon lequel on ne peut recourir au paragraphe 5(3) pour résoudre les problèmes d'interprétation ou pour combler les lacunes apparentes du texte législatif. Je suis d'avis, toutefois, que l'erreur à cet égard est de peu d'importance, puisqu'en vertu de l'article 2 de la Loi, les dispositions de celle-ci doivent s'interpréter d'une façon libérale « afin de donner effet à l'obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d'indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides [...] par suite de leur service militaire [...] » . L'article 3 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants (révision et appel), L.C. 1995, ch. 18, renferme des dispositions identiques.
[16] L'avocat a prétendu, deuxièmement, que le juge saisi de la demande avait commis une erreur en annulant la révision de l'évaluation du 11 décembre 1998 du Tribunal, parce que cette décision ne constituait pas l'objet de la demande de contrôle judiciaire de M. MacDonald. La demande de contrôle judiciaire de ce dernier, en outre, a été déposée le 3 décembre 1999, soit longtemps après l'expiration du délai de prescription de trente jours pendant lequel on peut normalement contester une décision au moyen d'une demande de contrôle judiciaire, et aucune demande de prorogation du délai n'a été présentée.
[17] Bien que la prétention de l'avocat sur ce point soit exacte au plan technique, cela n'a guère d'importance sur le fond. Dans sa décision du 25 août 1999, le Tribunal confirmait la révision de l'évaluation de l'invalidité du demandeur découlant de sa blessure au poignet gauche, et révisait à la hausse l'évaluation de l'invalidité reliée au poignet droit, prévoyant dans les deux cas un effet rétroactif au 20 janvier 1998. Il est par conséquent possible, par suite d'une demande de révision de la décision du 25 août 1999, d'examiner l'évaluation de l'invalidité faite par le Tribunal à l'égard de chacun des poignets, sans faire référence à la décision du 11 décembre 1998.
[18] Je reviens maintenant à l'argument principal de l'avocat du ministre, soit que la Loi sur les pensions ne renferme aucune disposition qui autorise à déclarer rétroactive au 31 juillet 1993 la décision en matière d'évaluation du Tribunal. L'argument présenté c'est que la Loi ne prévoit rien quant à la rétroactivité des décisions en matière d'évaluation, par contraste avec les décisions sur le droit à pension, ou que si quelque chose est prévu, on ne peut rendre une évaluation rétroactive à une date antérieure à celle où un demandeur a demandé une nouvelle évaluation. On peut présumer que c'est pour ce dernier motif que le Tribunal a rendu l'évaluation visant M. MacDonald rétroactive au 20 janvier 1998.
[19] Bien qu'en dernière analyse ces questions doivent être tranchées en fonction de l'interprétation à donner aux dispositions pertinentes de la Loi sur les pensions, le dossier ne renferme pas les éléments requis pour y répondre. En particulier, il ne permet pas de connaître la nature de la procédure dont l'issue a été la décision du 25 août 1999 du Tribunal. L'avocat du ministre soutient que si l'article 39 s'applique aux évaluations, ce qu'il conteste par ailleurs, le pensionné qui demande une évaluation à la hausse de son taux d'invalidité présente par le fait même une demande de pension aux fins de l'alinéa 39(1)a). Chaque demande d'évaluation constitue une demande de nouvelle pension, et ne peut donc être déclarée rétroactive qu'à la date de la demande d'augmentation, sous réserve du pouvoir discrétionnaire (paragraphe 39(2)) de prévoir la rétroactivité d'une pension pour une période maximale de deux ans lorsque des retards ou des difficultés indépendantes de la volonté du demandeur sont survenus.
[20] M. MacDonald déclare toutefois qu'à compter du moment où il a reçu la première évaluation dont il a fait l'objet en 1994, il a toujours soutenu que l'évaluation de son invalidité était erronée. Il n'a jamais demandé une nouvelle évaluation, mais a simplement demandé une révision de la décision originale et a interjeté appel à l'encontre du défaut d'Anciens Combattants Canada de corriger son erreur initiale. Il déclare que les décisions antérieures au 11 décembre 1998 portant les évaluations à la hausse avaient été déclarées rétroactives au 31 juillet 1993. M. MacDonald déclare que lorsque l'évaluation de son invalidité avait, par exemple, résulté en une augmentation de 5 % à 27 % en 1995, cela avait été déclaré rétroactif au 31 juillet 1993.
[21] Au soutien de sa prétention selon laquelle il en a appelé de l'évaluation originale de son invalidité au motif qu'elle était erronée, plutôt qu'il n'a demandé une nouvelle pension, l'intimé déclare qu'il n'a présenté aucune preuve médicale nouvelle pour étayer ses appels précédents, et qu'il n'a pas demandé d'examen médical pour les fins des décisions rendues par le Tribunal les 11 décembre 1998 et 25 août 1998, bien qu'aucun examen médical n'ait été effectué en relation avec celles-ci.
[22] Avant que ces questions ne soient clarifiées, rien ne permet à la Cour d'intervenir à l'égard de la décision du juge saisi de la demande. L'applicabilité de l'article 39 à une évaluation faite après qu'a été rendue la décision originale relative au droit à pension peut dépendre du fait qu'on a procédé à l'évaluation par suite d'une nouvelle demande ou d'un appel interjeté à l'encontre de la décision initiale.
[23] Par contraste, lorsqu'un pensionné demande une réévaluation en raison de l'aggravation d'une affection indemnisée, on peut à juste titre affirmer qu'il présente une demande en vue d'une nouvelle pension. Il n'y aurait aucun motif pour déclarer une pension majorée par suite de l'aggravation d'une affection rétroactive au moment de la demande de pension originale, puisque par définition l'aggravation n'était pas alors survenue. En outre, puisque la décision Leclerc c. Canada (Procureur général) (1998), 150 F.T.R. 1 concernait un droit à pension, elle n'a pas nécessairement pour effet de trancher la question en litige en l'espèce.
[24] J'ajouterais simplement que, bien qu'on ait déclaré dans Renvoi relatif à l'interprétation des articles 29 et 40 de la Loi sur les pensions (une décision inédite du Tribunal d'appel des anciens combattants datée du 5 décembre 1988) qu'on ne peut rendre une évaluation rétroactive, le libellé de l'actuel article 39 est suffisamment large à sa face même pour viser tant les décisions relatives au droit à pension que les évaluations, du moins lorsqu'elles sont effectuées à l'origine.
[25] Je comprends bien que l'existence de dispositions libérales en matière d'appels et de réexamens peut justifier que des limites soient imposées pour ce qu'est de rendre une évaluation rétroactive. Quoi qu'il en soit, en l'absence de motif impérieux pour restreindre la portée de l'article 39 aux décisions sur le droit à pension, il semblerait très injuste et contraire à l'esprit de la Loi, tel qu'il est énoncé à son article 2 - particulièrement en raison du fait que cet article requiert de procéder à une interprétation libérale -, d'interpréter la Loi comme interdisant de rendre rétroactive une évaluation effectuée pour corriger une évaluation antérieure erronée par Anciens Combattants Canada et le Tribunal quant à la proportion d'invalidité.
[26] Pour ces motifs, j'accueillerais l'appel dans la mesure où la décision du 11 décembre 1998 du Tribunal n'aurait pas dû être annulée. À tous autres égards, je rejetterais l'appel.
« John M. Evans »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
B.L. Strayer, juge »
« Je souscris aux présents motifs
J. Edgar Sexton, juge »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION D'APPEL
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-542-01
INTITULÉ : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA c.
JOHN G. MACDONALD
LIEU DE L'AUDIENCE : HALIFAX (NOUVELLE-ÉCOSSE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 17 DÉCEMBRE 2002
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE STRAYER
LE JUGE SEXTON
DATE DU JUGEMENT : LE 23 JANVIER 2003
COMPARUTIONS :
JAMES GUNVALDSEN-KLAASSEN POUR L'APPELANT
JOHN G. MACDONALD L'INTIMÉ POUR SON PROPRE COMPTE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
MORRIS ROSENBERG POUR L'APPELANT
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL
DU CANADA
OTTAWA (ONTARIO)
JOHN G. MACDONALD L'INTIMÉ POUR SON PROPRE COMPTE
NORTH BAY (ONTARIO)