Date : 20010301
Dossier : A-674-00
OTTAWA (ONTARIO), LE JEUDI 1er MARS 2001
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
appelant
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et BRUCE HARTLEY
intimés
JUGEMENT
L'appel est accueilli en partie, le premier paragraphe de l'ordonnance en date du 19 octobre 2000, qui interdit au Commissaire à l'information d'exiger que M. Bruce Hartley témoigne et produise des documents aux termes du subpoena duces tecum délivré le 11 août 2000, est annulé.
L'appel est par ailleurs rejeté et les parties assument leurs propres dépens.
« J. Richard »
J.C.
Traduction certifiée conforme
Martine Brunet, LL.B.
Date : 20010301
Dossier : A-674-00
Référence neutre : 2001 CAF 25
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
appelant
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et BRUCE HARTLEY
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le mardi 13 février 2001
Jugement de la Cour rendu à Ottawa (Ontario), le jeudi 1er mars 2001
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR PAR : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
Date : 20010301
Dossier : A-674-00
Référence neutre : 2001 CAF 25
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
appelant
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et BRUCE HARTLEY
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR
| [1] Il s'agit d'un appel de la décision (rapportée à [2000] A.C.F. no 1648 (Q.L.)) par laquelle le juge McKeown a rejeté la requête du Commissaire à l'information en radiation de la demande de contrôle judiciaire des intimés et a accueilli la requête des intimés en mesures de redressement provisoire qui interdisent au Commissaire d'exécuter un subpoena duces tecum avant qu'une décision finale ne soit rendue relativement à la demande de contrôle judiciaire. |
| [2] Il n'est pas nécessaire de répéter les faits pertinents qui sont présentés en détail dans la décision portée en appel. |
| [3] Dans le cadre de leur demande, le procureur général et la personne intimée sollicitaient les mesures de redressement suivantes : |
| (a) une déclaration selon laquelle les documents qui sont des copies de l'agenda quotidien du Premier ministre pour les années civiles ou financières 1994 au 25 juin 1999 et qui relèvent du bureau du Premier ministre ne sont pas des documents qui relèvent du Bureau du Conseil privé au sens où l'entend le paragraphe 2(1) de la version modifiée de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi); |
| (b) un certiorari pour annuler le subpoena duces tecum délivré par J. Alan Leadbeater, une personne à qui le Commissaire à déléguer ses pouvoirs et fonctions, à Bruce Hartley, le 11 août 2000; |
| (c) une interdiction d'interdire au Commissaire d'exiger que Bruce Hartley témoigne ou produise des documents qui ne relèvent pas du Bureau du Conseil privé; |
| (d) une ordonnance, aux termes de l'article 18.2 de la Loi sur la Cour fédérale, qui interdit au Commissaire d'exiger que Bruce Hartley témoigne ou produise des documents aux termes du subpoena duces tecum susmentionné, avant qu'une décision définitive ne soit rendue dans la présente demande. |
| [4] L'objet de la demande de contrôle judiciaire peut se comprendre du fait que la Loi donne accès aux renseignements figurant dans des documents « relevant d'une institution fédérale » et tandis que le Bureau du Conseil privé est énuméré dans l'annexe I de la Loi détaillant les institutions fédérales, le bureau du Premier ministre ne l'est pas. |
| [5] Avant que la demande ne puisse être entendue, le Commissaire a demandé sa radiation péremptoire par voie de requête. On a soutenu au nom du Commissaire que les mesures de redressement déclaratoire demandées par l'alinéa 2(a) était interdites par la procédure énoncée dans la Loi et que les mesures de redressement demandées par les alinéas 2(b), (c) et (d) étaient frivoles, vexatoires et dénuées de toute chance de succès. |
| [6] Dans le jugement qu'il a rendu le 19 octobre 2000, le juge McKeown a rejeté la requête présentée par le Commissaire dans sa totalité et a accordé les mesures de redressement provisoire demandées par les intimés. Le présent appel qui a été interjeté par le Commissaire porte sur la décision précitée. |
| [7] Au soutien de son appel, le Commissaire prétend que le juge des requêtes a commis des erreurs de fait et de droit en rejetant sa requête en radiation de la demande de contrôle judiciaire des intimés, et en accordant à ces derniers les mesures de redressement provisoire sollicitées. |
| [8] Nous sommes d'avis qu'il est impossible de faire droit à l'appel du refus du juge des requêtes de radier la demande des intimés. Contrairement au point de vue adopté par le Commissaire, tant devant le juge des requêtes qu'en appel, la Loi ne prive pas expressément ni par déduction nécessaire la Cour de sa compétence, sous le régime de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, d'accorder une déclaration relativement à une demande de contrôle judiciaire portant sur la question de savoir si des documents sollicités par un requérant « rel[èvent] d'une institution fédérale » au sens où l'entend la Loi et sont donc visés par le droit d'accès créé par la Loi. |
| [9] Il s'ensuit que le juge des requêtes a eu raison de refuser d'annuler les mesures de redressement déclaratoire demandées par les intimés et le recours connexe prévoyant la radiation du subpoena dans le cas où la déclaration recherchée serait accordée. Cela étant dit, le juge qui entend la demande de contrôle judiciaire aurait le droit de refuser d'accorder des mesures de redressement dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire parce que, par exemple, il serait prématuré pour la Cour d'intervenir avant que le Commissaire ne mette fin à son enquête et ne termine ses recommandations, notamment s'il y avait des questions de fait à trancher. |
| [10] Relativement à la deuxième partie de l'appel, il existait une preuve permettant au juge des requêtes de conclure que le premier des trois critères énoncés dans RJR MacDonald Inc. c. Canada (P.G.), [1974] 1 R.C.S. 311 avait été rempli. Cependant, à notre avis, la conclusion selon laquelle le préjudice irréparable avait été établi est erronée. |
| [11] Le juge des requêtes a dit au paragraphe 59 de ses motifs : |
| Dans l'affaire dont je suis saisi, il est soutenable que le Commissaire puisse être |
| tenu de divulguer certains renseignements obtenus en vertu du paragraphe 63(1) de la Loi. Il s'agit d'une disposition ayant une portée très large. Même si plusieurs autres dispositions exigent que le Commissaire préserve la confidentialité des documents, il est soutenable que ce dernier a le pouvoir de communiquer certains documents confidentiels pour approfondir son enquête. Malgré les dispositions en matière de confidentialité touchant le bureau du Commissaire, les demandeurs subiront un préjudice irréparable si le matériel en question est communiqué en tout ou en partie avant qu'il soit statué sur la question dans le cadre du contrôle judiciaire. |
| [12] Premièrement, le fait qu'un préjudice irréparable pourrait survenir n'établit pas un préjudice irréparable. Les intimés devaient prouver, selon la prépondérance des probabilités, que l'exécution du subpoena délivré au nom du Commissaire donnerait lieu à un préjudice irréparable (Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110, au par. 35). Le préjudice présumé ne peut pas être spéculatif ni hypothétique (Imperial Chemical Industries PLC c. Apotex Inc., [1990] 1 C.F. 221 (C.A.)). |
| [13] Deuxièmement, le paragraphe 63(1) est une disposition d'application générale, il autorise la divulgation de renseignements aux fins énoncées. Le paragraphe 63(1) prévoit : |
| 63.(1) Le Commissaire à l'information peut divulguer, ou autoriser les personnes agissant en son nom ou sous son autorité à divulguer, les renseignements :
|
63.(1) The Information Commissioner may disclose or may authorize any person acting on behalf or under the direction of the Commissioner to disclose information
|
| b) dont la divulgation est nécessaire, soit dans le cadre des procédures intentées pour infraction à la présente loi ou pour une infraction à l'article 131 du Code criminel (parjure) se rapportant à une déclaration faite en vertu de la présente loi, soit lors d'un recours en révision prévu par la présente loi devant la Cour ou lors de l'appel de la décision rendue par celle-ci. |
(b) in the course of a prosecution for an offence under this Act, a prosecution for an offence under section 131 of the Criminal Code (perjury) in respect of a statement made under this Act, a review before the Court under this Act or an appeal therefrom. |
| [14] Même si le juge des requêtes a admis que d'autres dispositions dans la Loi avaient pour but de protéger des renseignements contre la divulgation, il ne les a pas mentionnées. Le paragraphe 64a) est l'une de ces dispositions. Il prévoit : |
| 64. Lors des enquêtes prévues par la présente loi et dans la préparation des rapports au Parlement prévus aux articles 38 ou 39, le Commissaire à l'information et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité ne peuvent divulguer et prennent toutes les précautions pour éviter que ne soient divulgués : a) des renseignements qui, par leur nature, justifient, en vertu de la présente loi, un refus de communication totale ou partielle d'un document; (non souligné dans l'original) |
64. In carrying out an investigation under this Act and in any report made to Parliament under section 38 or 39, the Information Commissioner and any person acting on behalf or under the direction of the Information Commissioner shall take every reasonable precaution to avoid the disclosure of, and shall not disclose, (a) any information or other material on the basis of which the head of a government institution would be authorized to refuse to disclose a part of a record requested under this Act; or (my emphasis) |
| [15] Cette disposition interdit au Commissaire de divulguer des renseignements précis à l'égard desquels une exclusion peut être demandée en vertu de la Loi. Elle porte sur la tenue d'une enquête, autrement dit, sur l'étape à laquelle le paragraphe 63(1) s'applique également et sur l'étape à laquelle la procédure était rendue quand la suspension a été accordée. |
| [16] Le pouvoir général de divulguer des renseignements prévu au paragraphe 63(1) et l'interdiction décrétée au paragraphe 64a) relativement aux renseignements visés par une exclusion ne peuvent pas s'appliquer en même temps. La règle permettant de résoudre un conflit entre une disposition générale et une disposition particulière au sein d'une même loi a depuis longtemps été établie : |
| [TRADUCTION] Il est de règle que, lorsqu'une même loi comporte une disposition particulière et une disposition générale et que cette dernière, prise dans son sens le plus large, l'emporte sur la première, la disposition particulière doit s'appliquer et la disposition générale doit être interprétée comme ne visant que les autres parties de la loi auxquelles elle peut s'appliquer. (Pretty v. Solly (1859), 26 Beav. 606, 53 E.R., 1021 à la page 1034.) |
Selon cette règle, le paragraphe 64a) doit être interprété comme s'il excluait l'application du paragraphe 63(1) dans la mesure où les renseignements qui y sont précisés sont en cause. Il appartenait donc au juge des requêtes d'examiner la portée du paragraphe 64a).
| [17] Les exclusions que le Commissaire doit garder à l'esprit en observant le paragraphe 64a) sont d'une grande portée et visent toutes les divulgations injustifiées que les intimés peuvent raisonnablement craindre de l'exécution du subpoena eu égard au genre de renseignements recherchés (voir les par. 12, 13, 14, 15, 31 et 32 des motifs du juge des requêtes). Les renseignements protégés par le paragraphe 64a) comprennent des renseignements personnels concernant des personnes identifiables (article 19), des secrets d'État (article 13) et des services de renseignements (article 15), ainsi que des renseignements confidentiels de tiers de nature commerciale, financière, technique ou scientifique (article 20). |
| [18] L'avocat des intimés a souligné que c'est le Commissaire qui est appelé en vertu du paragraphe 64a) à décider si des renseignements sont protégés contre la divulgation par une exclusion autorisée. Il ne fait aucun doute que c'est le cas. Toutefois, il serait contraire à l'esprit de la Loi que le Commissaire divulgue des renseignements recueillis dans le cadre de son enquête. L'article 35 prévoit que les enquêtes du Commissaire sont secrètes et que les agents qui y prennent part sont tenus, aux termes de l'article 61, de satisfaire aux normes de sécurité et l'article 62 prévoit que le Commissaire et les personnes agissant en son nom sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements dont ils prennent connaissance dans l'exercice de leurs fonctions. |
| [19] Les intimés ont soutenu que les dispositions de la Loi pourraient être insuffisantes pour interdire la divulgation de renseignements exclus, mais ils n'ont pas présenté de preuve au juge des requêtes attestant que ces dispositions sont en fait inopérantes ou susceptibles d'être transgressées. La preuve dont disposait le juge des requêtes a montré que des renseignements confidentiels du genre ici en litige ont été par le passé portés à la connaissance du Commissaire sous réserve et rien ne laisse entendre que cela ait donné lieu au préjudice du genre à présent allégué. En fait, le dossier ne témoigne pas d'une seule occasion où des renseignements protégés ont été incorrectement divulgués depuis la création du Bureau du Commissaire. |
| [20] Enfin, les intimés ont soutenu que même si les renseignements demandés par le subpoena sont correctement protégés contre la divulgation, le fait que ces renseignements doivent quand même être examinés par quelqu'un du Bureau du Commissaire donne lieu à un préjudice irréparable. |
| [21] Il s'agit d'un argument dénué de fondement. Il faut évidemment que quelqu'un examine les renseignements pour donner effet au régime instauré par le législateur fédéral quand il a adopté la Loi. On ne peut pas soutenir sérieusement que, par exemple, un préjudice irréparable survient quand un agent autorisé procède à l'examen de renseignements en cherchant à s'assurer que des renseignements personnels et d'autres renseignements exclus sont protégés contre la divulgation. |
| [22] L'arrêt de la Cour suprême dans 14371 Canada Inc. c. Québec [P.G.], [1994] 2 R.C.S. 319, porté à notre attention par les intimés, reposait sur un ensemble de faits tout à fait différent. Il portait sur des perquisitions envahissantes de résidences et de locaux commerciaux par des autorités fiscales sous le régime d'une disposition législative dont la constitutionnalité était mise en doute. La Cour dans ses motifs a indiqué à plus d'une reprise que les perquisitions dans des propriétés privées sont beaucoup plus envahissantes qu'une demande de production de documents, donnant ainsi lieu à un besoin encore plus grand de protection du droit à la vie privée des personnes concernées (voir les pages 380, 381 et 382). Il s'agit du contexte dans lequel la majorité a conclu qu'un préjudice irréparable serait causé si les documents saisis étaient examinés par les autorités fiscales, avant qu'une décision portant sur la validité constitutionnelle des saisies ne soit rendue. Il est évident qu'une conclusion différente aurait été tirée si les renseignements en question avaient été obtenus par des moyens moins envahissants. |
| [23] Il ressort manifestement des motifs du juge des requêtes que sa conclusion quant à la prépondérance des inconvénients était fondée sur un préjudice irréparable que les intimés avaient établi (voir le paragraphe 60 des motifs du juge des requêtes). En l'absence d'un tel préjudice, cette prépondérance commande que l'on permette à l'enquête du Commissaire de se poursuivre et que le subpoena soit exécuté, en attendant que la demande de contrôle judiciaire soit tranchée. |
| [24] Ce résultat ne rend pas la demande de contrôle judiciaire théorique. La situation en l'espèce est différente de celle qui existait dans Bisaillon c. Canada, [1999] A.C.F. no 898 (C.A.F.). Le but avoué de la demande de contrôle judiciaire est de clarifier le point de vue adopté depuis longtemps par le procureur général selon lequel des documents relevant du bureau du Premier ministre ou d'un bureau de ministre, selon le cas, ne relèvent pas d'une institution fédérale et ne sont donc pas visés par la Loi. La requête en radiation du subpoena est une mesure accessoire qui dépend entièrement de l'obtention par les intimés de la déclaration qu'ils sollicitent. En l'absence d'un préjudice irréparable, il n'y a rien qui justifie que le subpoena ne devrait pas être exécuté en attendant que la Cour rende jugement. |
| [25] Comme on l'a déjà mentionné, le juge des requêtes disposait d'une preuve lui permettant de conclure que la demande de contrôle judiciaire soulève une question grave. Il a dit : |
| [52] À mon avis, on peut prétendre que le jugement déclaratoire sollicité pourrait être |
| accordé étant donné qu'il est soutenable que le CPM et le cabinet du ministre de la Défense nationale ne sont pas des institutions fédérales au sens où cette expression est utilisée dans la Loi et que les documents sollicités par les personnes demandant la communication ne relèvent pas du BCP et du MDN respectivement. Il y a une question sérieuse à juger. |
| [26] Il a toutefois ajouté : |
| [53] [...] [I]l y a la question liée de savoir si les personnes demanderesses ont un témoignage pertinent à rendre en réponse aux subpoenas délivrés par le Commissaire. Les documents ne sont pas en possession du BCP ni du MDN. |
Le juge des requêtes a poursuivi en disant que la personne intimée et les personnes intimées dans l'appel A-675-00 (rendu en même temps) ont déclaré sous serment avoir pris connaissance de documents relevant du bureau du Premier ministre et du bureau du ministre de la Défense nationale, mais pas de documents relevant du Bureau du Conseil privé ou du ministère de la Défense nationale. « Par conséquent » , le juge des requêtes a déclaré à la fin du paragraphe 54 qu' « ... il est soutenable que les demandeurs n'ont aucun témoignage pertinent à rendre concernant l'enquête du Commissaire » .
| [27] Le juge des requêtes a commis une erreur dans la mesure où ses motifs peuvent s'interpréter comme statuant qu'il est possible de prétendre que la personne intimée n'a pas de témoignage à rendre en réponse au subpoena délivré par le Commissaire, parce qu'elle a déclaré sous serment que les renseignements en sa possession ne relèvent pas d'une institution fédérale. |
| [28] La notion « relevant de » dans la Loi n'est pas définie. Comme l'a indiqué le juge Létourneau dans Société canadienne des postes c. Canada (Travaux publics), [1995] A.C.F. no 241, au par. 32 : |
| L'expression « relevant de » ( « control » ) que l'on trouve au paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information (la Loi) constitue une notion qui n'est pas définie et qui n'est assujettie à aucune limite. Le législateur fédéral n'a pas jugé bon d'établir une distinction entre les documents « relevant d' » une institution fédérale ( « under the control of » ) de façon ultime ou immédiate, complète ou partielle, temporaire ou permanente ou « de jure » ou « de facto » . Si, comme l'affirme l'appelante, le législateur fédéral avait voulu nuancer la notion véhiculée par l'expression « relevant de » ou la restreindre au pouvoir de disposer des documents, il aurait certainement pu le faire en limitant le droit d'accès des citoyens aux seuls documents dont l'administration fédérale peut disposer ou qui relèvent ultimement ou de façon durable d'elle. |
Quel que soit le point de vue que la personne intimée peut avoir relativement au fait de savoir de qui les documents relevaient, il ne lui appartenait pas d'en décider aux fins de la Loi. Comme le subpoena a été délivré de bonne foi, il est impossible de prétendre qu'il peut être écarté simplement parce que la personne intimée croit qu'elle n'a pas de témoignage pertinent à rendre (King v. Baines, 1 K.B. 258).
| [29] En outre, contrairement à l'opinion que semblait avoir le juge des requêtes, le contenu des documents demandés par le Commissaire et les circonstances entourant leur création peuvent servir à déterminer s'ils relèvent du Bureau du Conseil privé qui, comme on l'a dit, est une institution fédérale aux fins de la Loi. |
| [30] L'appel est accueilli en partie et l'ordonnance du juge des requêtes, qui interdit au Commissaire à l'information du Canada d'exiger que M. Bruce Hartley témoigne et produise des documents aux termes d'un subpoena duces tecum délivré le 11 août 2000, est annulée. L'appel est par ailleurs rejeté. Compte tenu de ce résultat, il n'y a pas d'adjudication des dépens. |
« J. Richard »
J.C.
« Marc Noël »
J.C.A.
« John M. Evans »
J.C.A.
Traduction certifiée conforme
Martine Brunet, LL.B.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-674-00
INTITULÉ DE LA CAUSE : Le commissaire à l'information du Canada - et - Le procureur général du Canada et Bruce Hartley
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 1er mars 2001
MOTIFS DU JUGEMENT
DE LA COUR : (le juge en chef Richard et les juges Noël et Evans)
ONT COMPARU :
Raynold Langlois pour l'appelant
Daniel Brunet
Emily McCarthy
Chantal Chatelain
David W. Scott pour les intimés
Peter K. Doody
AVOCATS AU DOSSIER :
Langlois Gaudreau pour l'appelant
Raynold Langlois
Montréal (Québec)
Le commissaire à l'information du Canada pour l'appelant
Daniel Brunet
Ottawa (Ontario)
Borden Ladner Gervais pour les intimés
David W. Scott
Peter K. Doody
Ottawa (Ontario)