Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20090121

Dossier : A-174-08

Référence : 2009 CAF 15

CORAM :      LE JUGE EN CHEF RICHARD

                        LE JUGE DÉCARY

                        LE JUGE NOËL

ENTRE :

DÉMOCRATIE EN SURVEILLANCE

demanderesse

et

LA COMMISSAIRE AUX CONFLITS D’INTÉRÊTS ET À L’ÉTHIQUE

défenderesse

et

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

intervenant

Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 21 janvier 2009

Jugement rendu à l’audience à Ottawa (Ontario), le 21 janvier 2009

MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR :                                   LE JUGE EN CHEF RICHARD

Date : 20090121

Dossier : A-174-08

Référence : 2009 CAF 15

CORAM :      LE JUGE EN CHEF RICHARD

                        LE JUGE DÉCARY

                        LE JUGE NOËL

ENTRE :

DÉMOCRATIE EN SURVEILLANCE

demanderesse

et

LA COMMISSAIRE AUX CONFLITS D’INTÉRÊTS ET À L’ÉTHIQUE

défenderesse

et

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

intervenant

MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR 

(Prononcés à l’audience à Ottawa (Ontario), le 21 janvier 2009)

LE JUGE EN CHEF RICHARD

[1]               La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire fondée sur l’article 28 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, présentée par Démocratie en surveillance, organisme qui, le 26 novembre 2007, avait demandé à la commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (la commissaire) de faire enquête et de statuer sur des décisions prises par le Premier ministre Stephen Harper et le ministre de la Justice et procureur général Robert Nicholson et sur leur participation à ces décisions, et de statuer que tous les ministres devaient se récuser à l’égard de l’affaire Mulroney-Schreiber.

[2]               Le 7 janvier 2007, la commissaire a répondu à la demanderesse en lui expliquant qu’elle ne disposait pas de suffisamment d’éléments de preuve crédibles indiquant que M. Harper, M. Nicholson ou toute autre personne mentionnée dans la lettre de la demanderesse se trouvait en conflit d’intérêts et contrevenait ainsi à la Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9, art. 2 (la Loi). Elle a, en conséquence, conclu qu’il n’existait pas de motifs suffisants justifiant d’entreprendre une étude sous le régime du paragraphe 45(1) de la Loi.

[3]               Voici les conclusions recherchées par la demanderesse dans son avis de demande :

·        une ordonnance annulant la décision de la commissaire et lui intimant d’entreprendre une étude à l’égard de la plainte de la demanderesse ou, subsidiairement, une ordonnance annulant la décision de la commissaire et lui renvoyant le dossier en formulant des directives pour son réexamen;

·        un jugement déclaratoire portant que Démocratie en surveillance a été privée de son droit à une audition impartiale;

·        un jugement déclaratoire portant que les paragraphes 44(1) à 44(6) de la Loi sur les conflits d’intérêts violent les alinéas 2b) et d) de la Charte canadienne des droits et libertés.

Le texte de loi

[4]               La Loi établissant des règles concernant les conflits d’intérêts et l’après-mandat pour les titulaires de charge publique (la Loi sur les conflits d’intérêts) a été déposée le 11 avril 2006, au cours de la première session du 39^e Parlement, et elle faisait partie du projet de loi C‑2, qui porte maintenant le nom de Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9. Cette loi a reçu la sanction royale au mois de décembre 2006 et est entrée en vigueur le 9 juillet 2007.

[5]               L’objet de la Loi sur les conflits d’intérêts (la Loi) est énoncé en ces termes à l’article 3 :

[6]               La charge de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique a été créée pour remplacer la charge de commissaire à l’éthique. Le titulaire de la nouvelle charge est investi par la Loi, en plus de ses fonctions de supervision et de contrôle d’application, de pouvoirs d’enquête afin de déterminer s’il y a eu contravention à la Loi.

[7]               Plus précisément, la Loi prévoit deux mécanismes d’enquête. Premièrement, aux termes du paragraphe 44(3) de la Loi, le commissaire peut, sur demande d’un parlementaire, entreprendre une étude sur une possible contravention à la Loi, dans la mesure où il estime que la demande n’est pas futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi. Deuxièmement, le paragraphe 45(1) prévoit que le commissaire peut entreprendre une étude de son propre chef s’il a des motifs de croire qu’il y a eu contravention à la Loi.

[8]               L’article 66 énonce que les ordonnances et décisions du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les Cours fédérales.

Analyse

[9]               Nous sommes tous d’avis que la lettre de la commissaire n’est pas susceptible de contrôle judiciaire, puisqu’elle ne constituait ni une ordonnance ni une décision au sens de l’article 66 de la Loi ou du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales.

[10]           Les actes administratifs qui ne portent pas atteinte aux droits des demandeurs ou n’entraînent pas de conséquences juridiques ne peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire (Pieters c. Canada (Procureur général), 2007 CF 556, paragraphe 60; Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Canada (Ministre du Revenu national) (1998), 148 F.T.R. 3, paragraphe 28; voir aussi Institut canadien des compagnies immobilières publiques et privées c. Bell Canada, 2004 CAF 243, paragraphes 5 et 7).

[11]           Légalement, la demanderesse ne dispose pas du droit de faire examiner sa plainte par le commissaire et le commissaire n’est pas habilité à donner suite à la plainte. Rien dans la Loi ne confère à un membre du public le droit de saisir le commissaire d’une demande d’étude. De fait, la Loi prévoit expressément comment doit procéder un membre du public qui souhaite présenter des renseignements au commissaire :

[12]           De plus, les déclarations que la commissaire a pu faire dans sa lettre, en l’espèce, sont dépourvues d’effet juridique obligatoire. La commissaire conserve le pouvoir discrétionnaire d’entreprendre une étude au sujet de la plainte de la demanderesse, si elle a, plus tard, des motifs de croire qu’il y a eu contravention à la Loi.

[13]           La demanderesse soutient que la Cour fédérale, dans sa décision Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), [2004] 4 C.F. 83, 2004 CF 969, a considéré qu’une décision analogue rendue par le prédécesseur du commissaire à l’éthique, le conseiller en éthique, était susceptible de contrôle judiciaire. Sans trancher la question de savoir si la décision du conseiller en éthique pouvait à bon droit faire l’objet d’un contrôle judiciaire, il s’impose de signaler que le conseiller l’a prise dans un contexte législatif différent de celui qui nous concerne. Le conseiller en éthique n’était pas régi par la Loi que nous avons à appliquer en l’espèce.

[14]           Étant donné notre conclusion que la lettre de la commissaire ne constitue pas une décision ou une ordonnance au sens de l’article 66 de la Loi, notre Cour n’a pas compétence pour accueillir les conclusions énumérées dans l’avis de demande.

[15]           Pour ce qui est de la demande de jugement déclaratoire portant que les paragraphes 44(1) à 44(6) portent atteinte aux droits garantis par les alinéas 2b) et 2d), nous sommes d’avis que, bien que notre Cour soit habilitée à statuer sur une contestation constitutionnelle dans le cadre de demandes de contrôle judiciaire, il n’est pas loisible à un demandeur de simplement arrimer une telle contestation à une demande de contrôle judiciaire mal fondée.

[16]           Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée et les dépens sont adjugés à la défenderesse uniquement.

« J. Richard »

Traduction certifiée conforme

Ghislaine Poitras LL.L., Trad. a.

COUR D’APPEL FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                                                A-174-08

INTITULÉ :                                                               DÉMOCRATIE EN SURVEILLANCE c. COMMISSAIRE AUX CONFLITS D’INTÉRÊTS ET À L’ÉTHIQUE

                                                                                    et PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

LIEU DE L’AUDIENCE :                                         Ottawa (Ontario)

DATE DE L’AUDIENCE :                                       Le 21 janvier 2009

MOTIFS DU JUGEMENT                                       (Le juge en chef Richard et les juges

ET JUGEMENT DE LA COUR :                            Décary et Noël)

PRONONCÉS À L’AUDIENCE PAR :                   Le juge en chef Richard

COMPARUTIONS :

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :